Информационное агентство www.iamik.ru
27 мая 2003 г. в Совете Федерации РФ прошел «круглый стол» на тему @ «Формы и механизмы ответственности органов @ государственной власти и местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения». В его работе приняли участие председатель Комитета СФ по делам Федерации и региональной политике А.Казаков, первый заместителя председателя Комиссии СФ по регламенту и организации парламентской деятельности, член комитета СФ по делам Федерации и региональной политике С.Попов, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике В.Лысенко, руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН С.Валентей, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Ю.Тихомиров, а также многие другие представители науки и власти, что создало все предпосылки для направленности дискуссии в научно-практическое русло.
Участники «круглого стола» подчеркнули, что проблемы ответственности являются ключевыми для любой правовой системы, ибо реализация норм права всегда будет напрямую зависеть от эффективности обеспечивающих их санкций. Проблема совершенствования законодательной базы института ответственности, таким образом, становится элементом обеспечения эффективности правовых механизмов регуляции общественных отношений. Особенно остро проблема ответственности стоит в ее конституционном аспекте, ибо нигде, кроме Конституции Российской Федерации, нет такого количества норм, состоящих из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями.
В ходе обсуждения участники «круглого стола» заострили свое внимание на основополагающих характеристиках сложившейся в России модели конституционной ответственности. В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института конституционной ответственности.
Большое влияние на практику реализации норм, регулирующих вопросы конституционной ответственности, накладывают традиции отечественного государственного строительства. В силу очевидной слабости российских демократических механизмов государство оказалось не в состоянии гарантировать применение мер ответственности строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к все возрастающей безответственности, а с другой - к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от публичного интереса. Указанные факторы приводят к тому, что конституционно-правовая ответственность находит свое воплощение в основном вне рамок «правового поля».
В ходе обсуждения доминировала точка зрения о том, что курс на строительство в России демократического, федеративного и правового государства, принятый властью со вступлением в силу Конституции РФ в 1993 году, настоятельно требует переоценки многих традиционных взглядов на сущность и роль института конституционной ответственности в правовой системе страны, а также формирования качественно новых концепций ее совершенствования.
По мнению участников «круглого стола», мировая практика показывает, что провозглашение курса на укрепление государственности должно подразумевать совершенствование механизмов конституционно-правовой ответственности как гарантии дальнейшего поступательного движения страны по пути прогресса. Участники «круглого стола» исходили из приоритета регулирования конституционно-правовой ответственности в первую очередь властных структур, так как ответственность государства перед народом является главенствующей формой ответственности в силу особой роли государственной власти в сфере регулирования общественных отношений.
Вместе с тем, участниками «круглого стола» были отмечены некоторые актуальные проблемы функционирования института ответственности в Российской Федерации. В частности, ими была рассмотрена проблема законодательного закрепления форм и механизмов конституционно-правовой ответственности, что было вызвано недостаточностью законодательной базы конституционной ответственности. В настоящее время она характеризуется разрозненностью источников конституционной ответственности, предельно общим и неконкретным характером норм об ответственности, а также значительной пробельностью.
Указанные факторы повлекли за собой неудовлетворительную реализацию института конституционно-правовой ответственности на практике, что свидетельствует в пользу концептуального пересмотра существующей ныне иерархии нормативных правовых актов в сфере конституционной ответственности.
Особенно оживленная дискуссия развернулась вокруг перспектив принятия единого законодательного акта в сфере конституционной ответственности. В ходе дискуссии участники «круглого стола» пришли к выводу о том, что законодательное обеспечение ответственности властных структур возможно только при согласованности мер данной ответственности с нормами других законов, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного закона «О конституционной ответственности», призванного урегулировать вопросы ответственности именно властных структур.
Очевидно, что предлагаемый федеральный конституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся в области отношений гражданского общества и государства. В данном законе целесообразно отразить следующие вопросы: ответственность за захват власти и присвоение властных полномочий согласно п. 4 ст. 3 Конституции РФ; отрешение от должности президента РФ согласно ст. 93 Конституции РФ; отставка правительства РФ согласно п. 2 ст. 117 Конституции РФ; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или должностных лиц согласно ст. 53 Конституции РФ.
При этом участники «круглого стола» подчеркнули, что в рамках создания действенных механизмов реализации предлагаемой концепции конституционной ответственности возможно создание политического трибунала, формируемого высшими органами государственной власти Российской Федерации на паритетной основе. Функции данного трибунала могут заключаться в признании обвиняемого в совершении конституционного деликта виновным, в назначении наказания, а также в принятии решения об отстранении обвиняемого от должности.
Также в рамках «круглого стола» были рассмотрены отдельные проблемы совершенствования механизмов конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Участники «круглого стола» полагают:
1. Необходимо продолжить изучение перспектив законодательного обеспечения форм и механизмов ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в его связи с осуществляемыми сегодня в Российской Федерации демократическими преобразованиями.
2. Назрела необходимость разработки всеобъемлющей Концепции совершенствования законодательной базы конституционно-правовой ответственности.
3. Необходимо разработать проект федерального конституционного закона «О конституционной ответственности» как фундамента законодательной базы института ответственности в Российской Федерации.
4. Предложить председателю Совета Федерации создать в рамках аппарата Совета Федерации специальную комиссию по разработке указанных концепции и проекта федерального конституционного закона.
5. Направить настоящий документ председателю Совета Федерации, его заместителям, в структурные подразделения аппарата Совета Федерации для выработки предложений по координации Советом Федерации деятельности в сфере дальнейшего совершенствования законодательного закрепления форм и механизмов ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Участники «круглого стола» подчеркнули, что проблемы ответственности являются ключевыми для любой правовой системы, ибо реализация норм права всегда будет напрямую зависеть от эффективности обеспечивающих их санкций. Проблема совершенствования законодательной базы института ответственности, таким образом, становится элементом обеспечения эффективности правовых механизмов регуляции общественных отношений. Особенно остро проблема ответственности стоит в ее конституционном аспекте, ибо нигде, кроме Конституции Российской Федерации, нет такого количества норм, состоящих из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями.
В ходе обсуждения участники «круглого стола» заострили свое внимание на основополагающих характеристиках сложившейся в России модели конституционной ответственности. В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института конституционной ответственности.
Большое влияние на практику реализации норм, регулирующих вопросы конституционной ответственности, накладывают традиции отечественного государственного строительства. В силу очевидной слабости российских демократических механизмов государство оказалось не в состоянии гарантировать применение мер ответственности строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к все возрастающей безответственности, а с другой - к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от публичного интереса. Указанные факторы приводят к тому, что конституционно-правовая ответственность находит свое воплощение в основном вне рамок «правового поля».
В ходе обсуждения доминировала точка зрения о том, что курс на строительство в России демократического, федеративного и правового государства, принятый властью со вступлением в силу Конституции РФ в 1993 году, настоятельно требует переоценки многих традиционных взглядов на сущность и роль института конституционной ответственности в правовой системе страны, а также формирования качественно новых концепций ее совершенствования.
По мнению участников «круглого стола», мировая практика показывает, что провозглашение курса на укрепление государственности должно подразумевать совершенствование механизмов конституционно-правовой ответственности как гарантии дальнейшего поступательного движения страны по пути прогресса. Участники «круглого стола» исходили из приоритета регулирования конституционно-правовой ответственности в первую очередь властных структур, так как ответственность государства перед народом является главенствующей формой ответственности в силу особой роли государственной власти в сфере регулирования общественных отношений.
Вместе с тем, участниками «круглого стола» были отмечены некоторые актуальные проблемы функционирования института ответственности в Российской Федерации. В частности, ими была рассмотрена проблема законодательного закрепления форм и механизмов конституционно-правовой ответственности, что было вызвано недостаточностью законодательной базы конституционной ответственности. В настоящее время она характеризуется разрозненностью источников конституционной ответственности, предельно общим и неконкретным характером норм об ответственности, а также значительной пробельностью.
Указанные факторы повлекли за собой неудовлетворительную реализацию института конституционно-правовой ответственности на практике, что свидетельствует в пользу концептуального пересмотра существующей ныне иерархии нормативных правовых актов в сфере конституционной ответственности.
Особенно оживленная дискуссия развернулась вокруг перспектив принятия единого законодательного акта в сфере конституционной ответственности. В ходе дискуссии участники «круглого стола» пришли к выводу о том, что законодательное обеспечение ответственности властных структур возможно только при согласованности мер данной ответственности с нормами других законов, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного закона «О конституционной ответственности», призванного урегулировать вопросы ответственности именно властных структур.
Очевидно, что предлагаемый федеральный конституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся в области отношений гражданского общества и государства. В данном законе целесообразно отразить следующие вопросы: ответственность за захват власти и присвоение властных полномочий согласно п. 4 ст. 3 Конституции РФ; отрешение от должности президента РФ согласно ст. 93 Конституции РФ; отставка правительства РФ согласно п. 2 ст. 117 Конституции РФ; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или должностных лиц согласно ст. 53 Конституции РФ.
При этом участники «круглого стола» подчеркнули, что в рамках создания действенных механизмов реализации предлагаемой концепции конституционной ответственности возможно создание политического трибунала, формируемого высшими органами государственной власти Российской Федерации на паритетной основе. Функции данного трибунала могут заключаться в признании обвиняемого в совершении конституционного деликта виновным, в назначении наказания, а также в принятии решения об отстранении обвиняемого от должности.
Также в рамках «круглого стола» были рассмотрены отдельные проблемы совершенствования механизмов конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Участники «круглого стола» полагают:
1. Необходимо продолжить изучение перспектив законодательного обеспечения форм и механизмов ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в его связи с осуществляемыми сегодня в Российской Федерации демократическими преобразованиями.
2. Назрела необходимость разработки всеобъемлющей Концепции совершенствования законодательной базы конституционно-правовой ответственности.
3. Необходимо разработать проект федерального конституционного закона «О конституционной ответственности» как фундамента законодательной базы института ответственности в Российской Федерации.
4. Предложить председателю Совета Федерации создать в рамках аппарата Совета Федерации специальную комиссию по разработке указанных концепции и проекта федерального конституционного закона.
5. Направить настоящий документ председателю Совета Федерации, его заместителям, в структурные подразделения аппарата Совета Федерации для выработки предложений по координации Советом Федерации деятельности в сфере дальнейшего совершенствования законодательного закрепления форм и механизмов ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Горожанкин Владимир