Россия является крупнейшим производителем и

Незаконные  рубки  являются  серьезной  проблемой  для  всех  стран  с переходной  экономикой  в  Европе  и  Центральной  Азии.

Министерская  конференция  по проблемам правоприменения и управления в лесном  секторе  (ФЛЕГ) Европы и Северной Азии (ЕСА) будет проходить с 22  по  25  ноября  в  Санкт-Петербурге,  где  соберутся представители правительств  стран,  частного  сектора  и  общественности для решения сложных  проблем  незаконной  лесозаготовительной  деятельности  и управления в лесном секторе.

Цели процесса ЕСА-ФЛЕГ:

- Выражение  политической  воли   со  стороны правительств (как стран-производителей,    так    и   стран-потребителей)   и   других заинтересованных  сторон  и  подтверждение  их  приверженности   курсу борьбы  с  противозаконной  деятельностью в лесном секторе и торговлей лесной продукцией незаконного происхождения;   

- Подтверждение признания общей ответственности и необходимости сотрудничества  между заинтересованными сторонами в целях решения этих проблем; и 

- Подготовка  программы действий по выполнению этих намерений в форме выработки и принятия Министерской декларации и Плана действий по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе Европы и Северной Азии.  

Конференция проводится по инициативе Российской Федерации, а Всемирный банк  выступает  ее  со-организатором.   В  конференции примут участие около  50 министров и заместителей министров из стран Восточной Европы и   Центральной   Азии,   а  также  высокопоставленные  представители правительств  Китая,  Канады,  Японии,  Италии, Германии, Нидерландов, США, Великобритании, Европейского Союза и многосторонних организаций.    

Активное  участие  в  подготовке  и  проведении  конференции  приняли представители    гражданского   общества.  Специалистами  общественных организаций  на  базе  сайта  Forest.RU  создан  специальный  раздел, посвящённый процессу ФЛЕГ в России

Коррупция в России: между Гондурасом и Папуа-Новой Гвинеей

При  организации  международных  программ  в  области правоприменения, предусматривающих  совместные  действия стран, сильно различающихся по степени эффективности и ответственности работы органов государственной власти,  необходимо  проводить тщательный анализ коррупционной емкости предлагаемых  мероприятий,  а  также  предусматривать  мощную  систему «защиты  от  дурака».  Об  этом  говорится в материалах к Министерской конференции  ФЛЕГ  (Санкт-Петербург,  Россия,  22–25  ноября 2005 г.), изданных Всемирным союзом охраны природы (МСОП).

В  этом  плане  регион  Европа  и  Северная  Азия в котором проводится очередная  конференция  по  проблемам  правоприменения  и управления в лесном секторе (процесс ЕСА ФЛЕГ), является гораздо более сложным, чем Юго-Восточная   Азия   (Конференция  министров  2001  года)  и  Африка (Конференция  министров  2003 года). Его особенностью является то, что крупнейшим   производителем   и  экспортером  древесины  сомнительного происхождения  является  Россия.  С одной стороны, она является членом Большой Восьмерки и в 2006 году будет выполнять роль председателя этой структуры;  с  другой  стороны, по уровню коррупции Россия находится в резком контрасте с другими членами Большой Восьмерки.

В  настоящее  время  общепризнанным  международным  индикатором оценки этого  явления  является  «Индекс восприятия коррупции» (ИВК), который ежегодно   публикует   неправительственная  организация  «Трансперенси Интернешнл»  (Transparency International Corruption Perception Index — CPI).  На  основании  многочисленных оценок экспертов и представителей бизнеса  уровень  коррупции  в  различных  странах  мира оценивается в баллах  от  10  (самый  низкий  уровень коррупции) до 0 (самый высокий уровень коррупции). В 2005 года оценки ИВК были сделаны для 159 из 200 стран мира.

В  2004  году ИВК России был 2,8. В 2005 году он понизился до 2,4. Это заставляет  отнести  ее в число сильно коррумпированных стран мира. По этому  показателю  в  2005 году Россия оказалась между Гондурасом (ИВК 2,6)  и  Папуа-Новой  Гвиней  (ИВК  2,3).  ИВК  других  стран  Большой Восьмерки  гораздо  выше, т.е. в них уровень коррупции оценивается как гораздо более низкий, просто не сопоставимый с Гондурасом, Папуа-Новой Гвинеей,  не  говоря  о  таких наиболее коррумпированных странах мира, входящих в регион Европа и Северная Азия, как Туркменистан (ИВК 1,8).

В  2005  году  «Индекс восприятия коррупции» в Великобритании составил 8,6,  Канаде — 8,4, Германии — 8,2, США — 7,6, Франции — 7,5, Японии — 7,3. Ближе всего по уровню коррумпированности к России находится такой член Большой Восьмерки, как Италия — ИВК 5,0.

Однако  на общем мировом фоне члены Большой Восьмерки отнюдь не входят в  число  самых  некоррумпированных  государств.  На  первых местах по честности  чиновников и отсутствию у них склонности брать или вымогать взятки  находятся  такие  партнеры  в  российской  лесной торговле как Финляндия  (ИВК  9,6  -  вторая по некоррумпированности страна мира!), Дания (ИВК 9,5), Швеция (ИВК 9,2), Австрия (ИВК 8,7).

В последние годы в России наблюдается все более активное вмешательство представителей   органов  государственной  власти  в  работу  частного сектора,   что  наносит  большой  ущерб  его  деятельности.  В  стране отсутствует независимая эффективная судебная система. Все это приводит к   высокому   уровню   недоверия  населения  к  деятельности  органов государственной власти.

Необходимость  достижения  взаимопонимания  заинтересованных  сторон — структур   государственного   управления,   частных  предпринимателей, гражданского   общества   критически   важна   для   совершенствования управления  лесами  и  правоприменения в лесном секторе. При отсутствии общего   понимания   того,   что  является  законным  и  справедливым, односторонняя ориентация на предложения представителей государственной бюрократии  может  привести к созданию новых административных барьеров для   легальных   лесопользователей,   росту  коррупции  и  социальной напряженности.

На  необходимость  принятия  решительных  мер по борьбе с коррупцией в рамках   процесса   ЕСА   ФЛЕГ   было   указано   в  решениях  встречи представителей   ведущих   природоохранных  организаций  и  крупнейших лесопромышленных  компаний  мира,  прошедшей  2–3  ноября  2005 года в Санкт-Петербурге  в  рамках  очередного заседания «Лесного диалога». В них  четко  говорится  о  том,  что  «коррупция должна быть признана и рассматриваться  как  важнейшая  приоритетная  проблема. Более строгое законодательное  и  административное регулирование без учета коррупции приведет  к  усилению  взяточничества  и  вымогательства,  и,  в  свою очередь,   к   большей социальной  несправедливости.  Все  это  будет подрывать   доверие   к   закону,   создавать  проблемы  для  легально действующего   бизнеса,   еще   более   ухудшать  положение  социально незащищенных  слоев населения и работать против устойчивого управления лесами».

По  данным  «НИПИЭИлеспром»,  объем российского лесного экспорта с 1996 года  по  2004  год  увеличился  с  3,3  млрд долларов США до 6,6 млрд. долларов  США.  В  период  с  1998  по  2004  гг.  экспортные поставки российского  круглого  леса  выросли  с  20 млн. кубометров до 41,5 млн.  кубометров,  пиломатериалов  -  с  4,6  млн.  кубометров  до  13,1  млн. кубометров,  бумаги  и  картона  с 1,8 млн. т до 2,6 млн. т. В 2004 году российский  экспорт  обеспечил  31,4%  объема  международной  торговли круглым  лесом,  10,7%  пиломатериалами, 7,1% фанерой и 2,4% бумагой и картоном.

Главными  регионами,  в  которых  ведется заготовка экспортируемого из России  круглого  леса,  являются  Северо-Западный,  Сибирский  и Дальневосточный федеральные   округа.   Основными   его  импортерами являются:  Китай  (36%),  Финляндия  (28%), Япония (16%), Швеция (7%), Корея (4%), Эстония (3%).

Основными    регионами    производства    экспортируемых   из   России пиломатериалов   являются   Северо-Западный  и  Сибирский  федеральные округа.  Главными  импортерами  этой  продукции  являются Египет (9%), Китай  (8%),  Япония  (5%),  Великобритания  (5%), Германия (5%), Иран (5%), Италия (4%).

Основными  покупателями  российской  бумаги  и  картона являются Китай (10%),  Индия  (10%), Германия (9%), Турция (8%), Великобритания (6%), Иран (5%), Ирландия (4%).

Этих  импортеров, наверное, должна интересовать информация о состоянии правоприменения  в  российском  лесном  секторе и анализ общественного мнения   по  этому  вопросу.  Особенный  интерес  этот  вопрос  должен представлять для таких слабо коррумпированных стран как Финляндия (ИВК 9,6),  Швеция  (ИВК 9,2), Австрия (ИВК 8,7), Великобритания (ИВК 8,6), Германия (ИВК 8,2), Япония (ИВК 7,3).

Для  представителей  Китая  (ИВК  3,2), который за последние годы стал крупнейшим   покупателем   российских  лесных  товаров,  этот  вопрос, наверное,  будет  не  очень  актуален. Разница с Россией (ИВК 2,4–2,8) невелика.  А вот импортерам продукции, которая получается в результате переработки российского леса на китайских предприятиях (в основном это Евросоюз  и  США),  видимо, есть о чем задуматься. Если Индонезия (ИВК 2,2)  снабжает  китайскую деревообрабатывающую промышленность дешевой, но  не  совсем  легальной тропической древесиной, то за последние годы Россия  (ИВК 2,4) взяла на себя функцию поставок аналогичной древесины из таежных лесов.

Согласно данным официальной статистики, за 2004 — первую половину 2005 года,  уровень нелегальных лесозаготовок в России не превышает 700–800 тыс.  кубометров  в  год,  что  составляет менее 0,5% от общего объема лесозаготовок. Если бы эти данные соответствовали действительности, то российских лесопользователей можно было бы смело вносить в число самых законопослушных, а систему правоприменения — самых эффективных в мире.

Контрастом  этим данным являются неоднократные заявления руководителей высокого   уровня,  включая  губернаторов,  об  очень  высоком  уровне правонарушений   в   лесном   секторе.   Руководство   ряда   регионов (Вологодская область, Дальневосточный федеральный округ) признает, что в  некоторых  случаях  власти  утратили  контроль за лесозаготовками и экспортом древесины.

Эксперты  общественных  организаций на основании исследований, которые начали  проводиться  в различных регионах страны еще с середины 1990-х годов,  говорят  о  том, что объем нелегальных лесозаготовок достигает 20–30%.   А   если   учитывать  требования  существующего  российского законодательства    о    необходимости    проведения   государственной экологической  экспертизы  планов  ведения  лесного  хозяйства       и использования  лесов,  то  долю незаконных рубок в РФ придется оценить много выше.

Только в последние месяцы с учетом данных аэрокосмического мониторинга лесов,  представители  Федерального агентства лесного хозяйства России начинают  признавать,  что  уровень  нелегальных лесозаготовок гораздо выше, чем это отражается в официальной статистике.

Очевидно, что существуют большие различия в степени оценки серьезности проблемы  правоприменения  в  российском  лесном  секторе. Официальные власти,  похоже,  только  сейчас  начинают постепенно признавать более реальные   объемы  нелегальных  рубок  и  других  правонарушений,  что приведет к необходимости серьезного пересмотра оценки эффективности их деятельности.   Серьезные   проблемы   с   информационной  открытостью российского лесного сектора усугубляются тем, что Россия до сих пор не присоединилась  к  Орхусской  конвенции  об  участии  общественности в принятии  решений  и  доступе  к  правосудию  по  вопросам, касающимся окружающей среды.

В  этих условиях выяснение общественного мнения о серьезности проблемы правонарушений, оценки эффективности действий властей по борьбе с этим явлением,  взаимодействия органов власти и общественности представляет особенный  интерес.  Изменение  этих  показателей  с  течением времени должно стать одной из объективных оценок эффективности деятельности по совершенствованию системы управления лесами и правоприменения в лесном секторе.

Полная  версия  доклада «Правоприменение и управление в лесном секторе России:  опросы  общественного  мнения» на русском и английском языках доступна на (http://www.forest.ru/rus/workshops/fleg/documents.html ).

Предложения общественных организаций в национальный план действий

Российские   неправительственные  природоохранные  организации  (НПО) считают,  что  накопившиеся проблемы российского лесного сектора можно будет решить только при наличии тщательно и качественно проработанного Национального  плана действий по преодолению проблем правоприменения и управления  в  лесном  секторе. Такой план должен содержать однозначно сформулированные,  реально выполнимые и эффективные меры, поддержанные четко  определённым  и достаточным финансированием, а также механизмы, позволяющие   контролировать   качество  выполнения  и  эффективность предложенных мер.       

По  мнению  представителей  НПО,  успешное  выполнение  Плана возможно только  при  полной открытости процесса, участии в выработке решений и возможности контроля выполнения решений со стороны природоохранных НПО и иных представителей гражданского общества.

Основываясь   на   положениях  Министерской  декларации,  План  должен учитывать    социальные,   экономические,   политические   особенности российской  действительности  и  экологическую роль российских лесов и должен включать следующие положения:

Политические аспекты

-  Провести анализ потенциальной и коррупционной опасности действующей нормативной   базы   лесного  хозяйства,  системы  управления  лесами, ограничений и назначаемых мероприятий.

-  Дать  старт  обсуждению и обеспечить полноценное участие всех слоёв общества  в  формулировании  положений  национальной  лесной программы России.

-  Обеспечить   интеграцию  национального  плана  действий  с  такими международными  процессами  и  инициативами,  как  программа  «Большой восьмерки»  (G8),  Цели развития тысячелетия (MDG), Форум ООН по лесам (UNFF) и План действий FLEGT Евросоюза.

- Провести с участием общественности в 2007 году оценку эффективности пунктов   плана   действий   и   их  воздействия  на  решение  проблем
правоприменения и управления в лесном секторе.

Законодательство и судебная система

-  Привести  действующее  лесное  законодательство  в  соответствие  с принципами устойчивого управления лесами.

 -  разработать  методическое руководство об организации и проведении   экологической  оценки  в  сфере  управления лесопользованием (ОВОС и   государственной экологической экспертизы);

  -   переработать   Методику   составления   планов рубок (1989 г.) и   Схему типового  проекта  организации  рубок  главного  пользования и   ведения  лесного   хозяйства  на  арендуемых  участках лесного фонда   (1994 г.) в целях   обеспечения   соответствия   планов  и  проектов   действующему законодательству в области экологической экспертизы;

 -  закрепить  на  уровне  федерального  закона  определения  термина   «незаконная порубка», с учетом Постановления Пленума Верховного суда   РФ  от  5  ноября  1998  г.  №  14  «О  практике  применения  судами   законодательства     об    ответственности    за    экологические   правонарушения»;

 -  внести дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях   в  части введения административного приостановления деятельности как   основного  вида  административного  наказания;

 -  обеспечить практическую реализацию требований законодательства по   охране  мест  обитания  и  произрастания  редких  и исчезающих видов   животных  и  растений, а также ключевых для их выживания территорий,   которые могут быть нарушены при лесопользовании.  

-   Исключить из действующего законодательства устаревшие ограничения и нормы, противоречащие современным представлениям об экологии леса:

 -      переработать     лесохозяйственные     нормативно-технические   и  инструктивно-методические  документы,  например  «Правила рубок»,

  чтобы   привести   их  в  соответствие  с  требованиями  к  ведению   устойчивого и экологически грамотного лесопользования, и представить   на  государственную  экологическую  экспертизу.  Процесс переработки   данных   документов   должен   быть  открытым  и  идти  с  активным   привлечением общественности и бизнеса.    

 -  лесопользователям  должно  быть  дано  право  не  рубить  участки   древостоя   (с  соответствующими  исключением  из  расчета  главного   пользования   и   сокращением   арендной  платы),  если  может  быть   обосновано,   что   их   рубка   по  экономическим  и  экологическим   соображениям нецелесообразны.

-  Усилить роль общественности в управлении лесами и лесопользовании 

  -  обратиться  к  Правительству  Российской Федерации как к субъекту   законодательной  инициативы  о  внесении  дополнений  в Кодекс РФ об   административных   правонарушениях   о   наделении   представителей   общественных   объединений   специальными  полномочиями  в  области   инспектирования    хозяйствующих   субъектов   при   осуществлении   общественного экологического контроля — правом составления от своего   имени протоколов, актов и т.п.;     

 -   разработать  Положение  об  общественной  лесной  инспекции  (О   внештатных лесных инспекторах);

  -  переработать  Инструкцию  по  проведению  лесоустройства в лесном   фонде  России  (1994г.), предусмотрев участие общественности на всех   этапах проектирования, включая самые ранние, в т.ч. планирование.

Создание институциональной основы и потенциала

-  создать действенную структуру государственной лесной охраны, уровень территориальной  организации и количественный состав которой позволяют осуществлять своевременный и адекватный контроль над лесопользованием, в  частности через сохранение государственных органов лесной охраны на уровне административных районов;

-   обеспечить открытость для широких слоев общественности информации о состоянии  лесов,  управлении  лесами и лесопользовании (в том числе о времени  и  месте  проведения  конкурсов и аукционов по предоставлении лесов  в  аренду  и  т.д.).  Для этого, в частности, придать на уровне федерального  закона  статуса  государственных информационных ресурсов информации о лесном фонде и лесопользовании;

-   в  целях обеспечения информационной прозрачности в сфере управления лесопользованием   придать   на  уровне  федерального  закона  статуса государственных  информационных  ресурсов  информации о лесном фонде и лесопользовании;

-  включить системы опросов и другие технологии выяснения общественного мнения   как   механизмы   обеспечения  сотрудничества  с  гражданским обществом.