В России победит унитаризм

Ликвидация «матрешечных» регионов приведет к унификации правового пространства и повышению уровня жизни в автономиях.

На прошлой неделе в России стало еще на один регион меньше. В достаточно будничной обстановке население Усть-Ордынского бурятского автономного округа высказалось за объединение с Иркутской областью. Население Иркутской области также поддержало идею ликвидации усть-ордынской автономии. Таким образом, после соблюдения всех необходимых формальностей с карты России исчезнет еще один «матрешечный» регион. До этого на объединение согласились жители Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Камчатской области и Коряки, Красноярского края и автономных Таймырского и Эвенкийского округов.

«Матрешечные регионы» — достаточно странные образования. Смысл их в том, что на территории большого «материнского» региона существует еще один, относительно небольшой автономный округ, выделенный, как правило, по национальному признаку. Этот округ эквивалентен материнскому региону во всем — кроме того, что он согласно Конституции находится на его территории и входит в его состав. Схема, чем-то близкая к взаимоотношениям хозяина большого дома, которому принадлежат земля и стены, и жильцом одной из приватизированных квартир в этом доме, владеющим воздухом и обоями.

Политическая основа для объединения понятна: чем меньше объектов управления, тем проще ими управлять, да и размер субъектов федерации более-менее упорядочивается. Однако нас более интересуют экономические причины и последствия отказа автономных округов от самостоятельности.

С этой точки зрения мода на объединения объясняется вполне прозаично. С 2005 года вступили в действие поправки в Бюджетный кодекс, в соответствии с которыми большая часть налоговых доходов должна направляться в бюджет «материнского» региона. Через него же теперь идет и вся финансовая помощь из федеральных фондов поддержки регионов. Сделано это было в рамках работы по разграничению полномочий: раз уж в «матрешках» автономные округа находятся на территории материнского региона, то и объем их полномочий должен быть меньше. А где меньше полномочий — там и денег меньше. Сохранить свои доходы автономный округ мог единственным способом, заключив предусмотренный Бюджетным кодексом договор о разграничении полномочий с «материнским» регионом. Однако такие соглашения практически никто не заключил, в первую очередь из-за их очевидной невыгодности для больших регионов, обычно имевших или донорский статус или весьма неплохой уровень бюджетной обеспеченности.

В результате в 2005 г. ситуация с финансированием во многих автономных округах сложилась критическая. Не имеющие средств к существованию региональные администрации вполне могли подвергнуться введению в округах внешнего финансового управления (а Минфин России имеет на это право) и, в результате, окончательно утратить и самостоятельность, и статус. Вот и получилось, что для руководства автономных округов оказалось проще отказаться от самостоятельности и губернаторских кресел, чем продолжить управлять беднейшими регионами страны. Чтобы преодолеть сопротивление «материнских» регионов, федеральный центр гарантировал им сохранение на 2–3 года уровня бюджетной помощи в объеме, равном сумме средств, предоставляемых сегодня обеим субъектам федерации.

Теперь обратимся к последствиям объединения. На сегодняшний день единственный очевидный результат объединения — это рост активности федерального центра по повышению уровня жизни в автономиях, отказавшихся от самостоятельности. В случае с Иркутской областью и Усть-ордынским автономным округом Указом Президента России уже утвержден перечень социально значимых объектов, которые должны быть построены или реконструированы за счет федерального бюджета в 2006–2007 гг.

Федеральная поддержка — на сегодняшний день единственный видимый результат объединительного процесса. Однако в будущем процесс объединения «матрешек» повлечет за собой и иные экономические последствия.

Было бы ошибочно считать, что ликвидация автономных округов приведет к резкому сокращению численности чиновников и экономии на административных расходах. Природа бюрократии такова, что большая часть чиновников формально упраздненной администрации автономного округа останется работать в государственном управлении.

Гораздо больший эффект может иметь приведение к «единому знаменателю» правовых, налоговых и социальных стандартов. На всей территории региона будет действовать единая законодательная база, единые нормы и правила. В конечном счете, это должно привести к некоторому снижению уровня административных барьеров. Полностью унифицировать придется и налоговую систему, так что если в одном из регионов существовали послабления или региональные льготы, от них придется или отказаться, или распространить действие льгот на всю объединенную территорию.

Блага, создаваемые за счет регионального бюджета материнского региона, теперь становятся доступны и жителям бывшего автономного округа — а значит, они получат больший объем социальной помощи, вырастут пенсии и пособия. Более того, материнскому региону теперь придется больше тратиться на инфраструктуру, выравнивая ее уровень на всей территории.

В конечном счете, отказ от неопределенности с матрешками — это безусловное благо. Главное только не рассматривать укрупнение как панацею от всех проблем.

Алексей Калинин