Выборы генсека. Тайны ООН

Кофи Аннан, седьмой по счету Генеральный Секретарь ООН, занимающий этот пост с 1997 года, 31 декабря 2006 года уйдет в отставку. Ныне неизвестно, кто возглавит крупнейшую и наиболее влиятельную международную организацию.

По традиции, генсеками ООН поочередно назначаются выходцы из различных регионов мира, которые представляют страны, не являющиеся постоянными членами Совета Безопасности (это сделано, чтобы исключить возможность узурпации власти в ООН). Де-факто, правило равного географического представительства нигде официально не зафиксировано (исключением стала лишь резолюция Генеральной Ассамблеи 1997 года) и не особо соблюдается. Если перечислить континенты, которые представляли генсеки, то перечень выглядит следующим образом: Европа, Европа, Азия, Европа, Латинская Америка, Африка, Африка. По числу занимаемых генсеками сроков перечень выглядит так: Западная Европа — 6 сроков, Африка — 3 срока, Азия и Латинская Америка -  по два.

Любопытно, как выглядели перечни стран, из которых происходили кандидаты на пост генсека. В 1946 году обсуждалась лишь кандидатура Норвегии, в 1953 году — Польша, Филиппины, Канада, Индия и Швеция, в 1961 и 1966 годы — безальтернативная Бирма (Мьянма), в 1971 году — Финляндия, Австрия и Аргентина, в 1981 — Танзания, Австрия, Иран и Перу, в 1991 году — Зимбабве, Египет, Нидерланды, Иран, Канада и Норвегия, в 1996 и 2001 году обсуждались лишь кандидаты от африканских государств.

Кроме того, признано, что следует соблюдать принцип «гендерного равенства», то есть мужчины и женщины должны обладать равными шансами, чтобы стать Генеральным Секретарем ООН. До сего дня все генсеки были представителями сильного пола. Указано также, что кандидат в генеральные секретари должен обладать необходимыми для этого данными, однако детальные критерии не прописаны. Общепринято, что он должен свободно говорить по-английски и иметь безупречную репутацию, а также обладать талантом менеджера. Однако на этом критерии отбора и исчерпываются.

Кандидатура будущего генсека ООН — результат сложных компромиссов и тайных сделок между различными государствами и международными блоками. Однако «первую скрипку» в процессе выбора играют пять постоянных членов Совета Безопасности — США, Россия (ранее СССР), Великобритания, Франция и Китай. В истории ООН было достаточно много примеров, когда «большой пятеркой» отвергались кандидатуры политиков с мировым именем (например, Шарля Де Голля), которые выражали заинтересованность в получении этой работы. Как показывает практика, государства-члены ООН не заинтересованы в излишней самостоятельности генсеков.

Кандидатура генсека формально предлагается Советом Безопасности, а утверждается Генеральной Ассамблеей ООН, которая выносит соответствующую резолюцию. По данным исследования, проведенного организацией Security Council Report, де-факто, роль Генеральной Ассамблеи лимитирована формальным актом одобрения предложенной ей кандидатуры, а реальные решения — то есть выбирает будущего Генерального Секретаря — принимает Совет Безопасности. В истории ООН лишь однажды Генеральная Ассамблея оспорила решение Совбеза. Это произошло более полувека назад — в 1950 году члены Совета Безопасности не сошлись во мнениях и угрожали заблокировать все предложенные кандидатуры с помощью вето. В результате, Генеральная Ассамблея большинством голосов приняла решение о продлении полномочий генсека Трюгве Ли, не получив формального предложения от Совбеза.

Процедура выбора кандидатуры генсека вызывает множество критики — ее периодически сравнивают с процедурой выбора Папы Римского. Она столь же закрыта для непосвященных и кардинально отличается от процесса назначения высокопоставленных чиновников в большинстве демократических государств. Обсуждение кандидатур проводится за «закрытыми дверями», во многих случаях дискуссии не документируются. С 1981 года члены Совета Безопасности используют практику опросов: все страны-члены Совбеза получают лист с перечнем потенциальных кандидатов на пост генсека и отмечают нравящиеся и не нравящиеся им имена. Впоследствии была введена процедура голосования, причем государства-постоянные члены ООН (обладают право вето) голосуют красными бюллетенями или шарами, а непостоянные — белыми. В феврале 2006 года Секретариат ООН опубликовал пресс-релиз, в котором детально описывалась эта процедура, которая, как указано, позволила существенно уменьшить число заседаний и сэкономить массу времени. Однако Security Council Report отмечает, что подобные голосования являются «неформальной встречей», на которой, в отличие от «официальной», нет нужды вести протокол, который должен быть обнародован. Таким образом, вся информация о том, кто находится в перечне кандидатов в генсеки, и каковы их реальные шансы на избрание, поступает лишь в результате утечек. В 1997 году ООН попыталось добавить транспарентности в этот процесс и обязала Президента Генеральной Ассамблеи оглашать перечень потенциальных кандидатов. Однако эта норма не применялась на практике и неизвестно, будет ли применена в 2006 году. 

Для того, чтобы кандидатура генсека была вынесена на утверждение Генеральной Ассамблеи, он должен получить не менее 9-ти голосов государств, входящих в Совет Безопасности (всего в нем заседают 15 государств). В процессе выбора голосования проводятся постоянно, что позволяет отсеять малоперспективных кандидатов. Известны ситуации, когда будущий Генеральный Секретарь ООН получал красные шары, что свидетельствовало о том, что его кандидатура не устраивает кого-то из числа постоянных членов Совбеза, обладающих правом вето. Однако финальные голосования давали иной результат.

Любопытно, что неизвестно, сколько раз постоянные члены Совета Безопасности ООН пользовались своим правом вето в процессе выбора новых генеральных секретарей. К примеру, в 1950 году против продления полномочий Трюгве Ли выступали Китай и СССР, которые накладывали вето на его кандидатуру. В 1953 году СССР наложил вето на кандидатуру канадца Лестера Пирсона, и генсеком стал швед Даг Хаммершельд. В 1972 подобным образом пришел к власти австриец Курт Вальдхайм, его конкуренты финн Мак Якобсон и аргентинец Карлос Ортис де Розас были заблокированы с помощью вето. Китай изначально накладывал вето на продление полномочий Вальдхайма, но впоследствии дал ему «зеленый свет». В 1982 году Китай накладывал вето на кандидатуру перуанца Переса де Куэльяра, но также, впоследствии одобрил его кандидатуру. Неудачливые конкуренты Куэльяра — также стали жертвами вето (танзанийца Салима Ахмеда Салима погубили США, а иранца Садриддина Ага Хана — Советский Союз). В 1996 году США заблокировали продление полномочий египтянина Бутроса Бутроса-Гали.

Президент Земного Шара

Нового Генерального Секретаря ООН будут выбирать 15 членов нынешнего Совета Безопасности. Постоянные члены — США, Россия, Китай, Великобритания и Франция — и временные — Аргентина, Конго, Дания, Гана, Греция, Япония, Перу, Катар, Словакия и Танзания. Именно от них зависит будущее ООН и, вероятно,  в какой-то степени, будущее всего человечества.

Предположительно, следующий Генеральный Секретарь ООН должен быть родом из Азии. Сохраняется вероятность того, что генсек будет представлять Северную Америку или Тихоокеанский регион (Океания, Австралия, Новая Зеландия), представители которых никогда не управляли ООН. Однако, насколько это неформальное правило будет соблюдено сегодня,  неизвестно. Ряд ключевых членов ООН высказываются за иные принципы. К примеру, представители США периодически заявляют, что генсеком ООН должен стать человек, представляющий «новые демократии» Восточной Европы.

Интернет-портал Unsg.org постоянно отслеживает потенциальные кандидатуры на пост генсека ООН. По данным портала, на сегодняшний момент наиболее значительны шансы на избрание у Министра Иностранных Дел Южной Кореи Бан Ки Муна, шри-ланкийца Джайяна Дханапала, который имеет опыт работы в структурах ООН, и члена кабинета министров Таиланда Суракиарта Сатиратаи.

Шанс стать Генеральным Секретарем ООН есть и для второй группы: Кемаля Дервиша (Турция, сотрудник ООН), принца Зейда Хуссейна (постоянный представитель Иордании в ООН), Александра Квасьневского (экс-премьер-министр Польши), Хосе Рамоса-Хорта (министр иностранных дел новорожденного государства Восточный Тимор), Исмаила Разали (Малайзия, высокопоставленный сотрудник ООН) и Вайры Вике-Фрейберге (президента Латвии).

В третью группу кандидатов внесены 27 имен. Шансы на избрание у них невелики, но они есть. В эту группу входят, например, президент Финляндии Тарья Халонен, экс-премьер-министр Норвегии и экс-глава Всемирной Организации Здравоохранения Гро Харлем Брунтланд и экс-премьер-министр Ирана Мохаммед Хатами. В эту группу входит также танзанийка Анна Тибайджука, которая руководит жилищной программой ООН (короткое интервью с ней на эту тему опубликовано ниже).

Пресса также периодически обсуждает возможность избрания Генеральным Секретарем ООН нынешнего премьер-министра Великобритании Тони Блэра, экс-президентов Билла Клинтона (США) и Вацлава Гавела (Чехия), известных правозащитников и пр.

Можно предположить, какие кандидатуры поддерживают государства, ныне входящие в Совет Безопасности. Представители США давали понять, что могут оказать содействие в избрании Хосе Рамоса-Хорта, Александра Квасьневского или Зейда Хуссейна. Россия выступает против восточноевропейских кандидатов, особенно против Вике-Фрейберге, но никаких иных имен пока не называла. Великобритания своих предпочтений также пока не озвучила, указав, что будет делать выбор на основе административных и личностных качеств кандидата. Франция предпочитает, чтобы будущий генсек свободно говорил по-французски (далеко не все кандидаты удовлетворяют этому критерию), и считает, что он должен представлять Азию. Однако официальных заявлений на этот счет пока не было. Китай заявлял, что поддержит кандидата от Азии, есть слухи, что Азией он может посчитать и Индию и Шри-Ланку.

Ряд иных государств также склонны поддержать кандидата от Азии. Об этом заявляли представители Японии и Перу. Латиноамериканские и африканские страны намерены сперва достичь консенсуса на уровне своего региона и лишь после этого оглашать имена. Представитель Словакии сделал заявление, что «региональный принцип» (намек на Азию) выбора Генерального Секретаря может лишь повредить, если не будут учтены его личные качества.

Генеральный Секретарь. Критика снизу

Популярно выражение, что Генсек ООН выполняет «самую невероятную работу в мире». Генеральный Секретарь назначается на пять лет (были случаи, когда генсек работал меньше и даже несколько больше положенного ему срока). Формальных ограничений по количеству сроков нет, однако пока никто из генсеков ООН не продержался более двух сроков, и мало шансов на то, что в 2006 году появится новый прецедент.

Профессор Принстонского Университета Леон Горденкер, автор книги «Генеральный Секретарь и Секретариат ООН», отмечает, что за десятилетия существования ООН функции Генеральных Секретарей претерпели важные изменения. Если первые главы ООН были в большей степени администраторами, которые стремились наладить работу новой гигантской структуры, то впоследствии они стали международными посредниками (выступали в качестве медиаторов для разрешения межгосударственных споров), а позже превратились в самостоятельные политические величины, которые периодически могли действовать без постоянной оглядки на государства-члены ООН.

Права и обязанности генсека ООН зафиксированы в Уставе этой организации. Он назван «главным административным должностным лицом», которое действует в этом качестве и выполняет также функции, которые возлагаются на него Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей, Экономическим и Социальным Советом и другими органами ООН. Генеральный Секретарь обязан информировать Совет Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Эти положения определяют полномочия лица, занимающего эту должность, одновременно обеспечивают ему широкие возможности для деятельности. Генсек обязан также предлагать Генеральной Ассамблее или любым другим органам ООН вопросы для обсуждения и действовать в качестве «арбитра» в спорах между государствами-членами ООН.

На сайте ООН указано, что «будучи в равной мере дипломатом и поборником прав, гражданским служащим и главным административным должностным лицом, Генеральный Секретарь является символом идеалов ООН и выразителем интересов народов мира, в частности неимущих и уязвимых слоев населения. Генеральный Секретарь не справился бы со своими обязанностями, если бы он не учитывал интересы государств-членов, однако он должен также поддерживать ценности и моральный авторитет ООН и выступать и действовать в защиту мира, даже время от времени рискуя оспаривать мнения этих государств-членов или не соглашаться с ними».

Эдвард Ньюман, научный сотрудник Университета ООН, автор книги «Генеральный Секретарь ООН От Холодной Войны до Новой Эры», отмечает, что на протяжении последних десятилетий мир изменялся быстрее, чем ООН, в результате чего генеральные секретари часто отставали от жизни и оказывались неспособными адекватно реагировать на происходящее.

Питер Бэр, автор исследования «ООН в Конце 1990-х», отмечает, что одной из главных причин этого может быть системный парадокс. С одной стороны, мир становится все более глобализированным и взаимосвязанным, в результате чего отдельные государства утрачивают свои возможности и функции, а власть приобретают новые игроки (например, террористы или транснациональные корпорации). С другой стороны, государства не могут поступаться своими принципами и не согласны поступаться даже частью своего суверенитета. В результате, генеральные секретари ООН и возглавляемая ими структура, оказываются между двух огней.

Генсеки вынуждены проявлять чудеса политической балансировки, одновременно стремясь успешно управлять вверенной им структурой, не раздражать государства-члены ООН (ныне в состав ООН входит 191 страна) и пытаться разрешать мировые кризисы. Несмотря на значительный авторитет ООН, ее влияние намного уступает влиянию отдельных государств. Кроме того, в последние годы все чаще звучат голоса о неэффективности ООН, пораженной бюрократизмом, политиканством и карьеризмом.

Видный представитель движения неконсерваторов Джошуа Муравчик, автор книги «Будущее ООН», утверждает, что американцы традиционно относятся к своему правительству, как к «необходимому злу» — по его мнению, ООН является «ненужным злом». В силу этого, генеральные секретари ООН большую часть своих усилий тратят не на достижение мира и защиту прав человека, а на битвы с иными бюрократами. 

Ларри Зиринг, профессор Университета Западного Мичигана, автор масштабного исследования «ООН: Международная Организация и Мировая Политика», не менее критично относится к генеральным секретарям ООН. Он утверждает, что генсеки — часто весьма профессиональные и достойные люди — периодически становились жертвами обстоятельств. Они часто оказывались не способными разрубать «гордиевы узлы» международных проблем.

Дор Голд, бывший представитель Израиля в ООН, автор книги «Башня Болтовни», утверждает, что ООН превратилась в трибуну для демагогов, которые не делают различий между жертвами и агрессорами, не обращая внимания на одни кризисы, ООН чрезмерно концентрируется на разрешении других, часто действуя не в качестве объективного посредника, а в качестве пристрастного сторонника той или иной стороны. Он пишет, что «нейтральность и объективность Организации Объединенных Наций и ее лидеров превратились в аморальность». Впрочем, книгу Голда называют шокирующей и необъективной.

Семь вождей ООН

Считается, что за шесть десятилетий существования ООН, эту организацию возглавляли семь человек. Малоизвестно, что на самом деле генеральных секретарей было восемь — просто в 1945–1946 годы секретариат новорожденной ООН возглавлял британец Глэдвин Уэбб, кандидатуру которого никогда не обсуждала и не утверждала Генеральная Ассамблея.

Трюгве Ли. Представитель Норвегии. Возглавлял ООН с момента ее создания в 1946 году и до 1952 года. Получил юридическое образование, занимал ряд министерских постов в правительстве Норвегии, в том числе был министром иностранных дел. Ли возглавлял делегацию Норвегии на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшейся в Лондоне в январе 1946 года. 1 февраля 1946 года Ли был избран первым Генеральным Секретарем  (официально введен в должность 2 февраля). 1 ноября 1950 года Генеральная Ассамблея продлила срок полномочий г-на Ли еще на три года — начиная с 1 февраля 1951 года. Ли подал в отставку с поста Генерального секретаря ООН в ноябре 1952 года. Он вернулся в Норвегию, где занимал посты губернатора Осло и главы Национального Совета по Энергетике, периодически выполняя международные поручения. Трюгве Ли поддерживал создание Израиля и Индонезии, а также способствовал выводу советских войск из Ирана.

Даг Хаммершельд. Представитель Швеции. Занимал должность Генерального Секретаря ООН два срока — с 10 апреля 1953 года по 18 сентября 1961 года (погиб в авиационной катастрофе в Африке, где находился с миротворческой миссией). Получил образование в области общественных наук, экономики и права. Обладатель докторской степени по политэкономии. Занимал важные должности в правительстве Швеции, в том числе был главой Национального Банка Швеции, генеральным секретарем министерства иностранных дел и министром без портфеля, отвечавшим за международные экономические связи. С 1948 года работал заместителем председателя Организации Европейского Экономического Сотрудничества. Будучи генсеком ООН, прилагал значительные усилия к достижению мира на Ближнем Востоке, предложил создать и создал воинский контингент ООН (Чрезвычайные вооруженные силы ООН). Провел ряд успешных миротворческих миссий. Активно занимался также вопросами использования атомной энергии.

У Тан. Представитель Бирмы (Мьянма). Занимал должность Генерального Секретаря ООН с 1961 по 1971 год. До начала дипломатической карьеры занимался преподавательской деятельностью и журналистикой. В 1947 году начал работать в правительстве Бирмы: прошел путь от пресс-секретаря до представителя Бирмы в ООН. У Тан приложил огромные усилия для разрешения «кубинского кризиса» и окончания гражданской войны в Конго.

Курт Вальдхайм. Представитель Австрии. Возглавлял ООН с 1972 по 1981 год. Профессиональный юрист и дипломат. В МИД Австрии сделал хорошую карьеру, в частности, он был начальником управления кадров МИД, послом в Канаде, генеральным директором по политическим вопросам МИД, министром иностранных дел Австрии. Впоследствии он перешел на работу в МАГАТЭ, после этого стал постоянным представителем Австрии в ООН (он ранее также работал в этом представительстве). В 1971 году претендовал на пост президента Австрии, в 1986 году, уже после ухода из ООН, победил на президентских выборах. Будучи генеральным секретарем ООН, прилагал усилия к разрешению кризисов на Кипре и Ближнем Востоке, а также к остановке войн между Индией и Пакистаном, Ираном и Ираком, Китаем и Вьетнамом. Результаты его деятельности были не особенно впечатляющими. Он попытался пойти на третий срок, однако Китай наложил вето на соответствующую резолюцию. Впоследствии было доказано, что Вальдхайм скрывал свое прошлое: как оказалось, он служил в частях вермахта на территории Югославии.

Хавьер Перес Де Куэльяр. Представитель Перу. Возглавлял ООН с 1982 по 1991 год. Профессиональный юрист и дипломат. Сделал блестящую карьеру в МИД Перу, в том числе был послом Перу в СССР. Преподавал международное право и даже опубликовал учебник. В 1971 году возглавил представительство Перу при ООН. Впоследствии приобретал все больший авторитет в структурах ООН. В частности, был спецпредставителем и заместителем Генсека ООН по специальным политическим вопросам. Де Куэльяр пытался разрешить англо-аргентинский конфликт вокруг Фолклендских островов и кувейтский кризис (оккупацию Кувейта Ираком). Много работал над достижением мира и стабильности в Латинской Америке. Был посредником в переговорах по достижению независимости Намибией (удачно) и Западной Сахарой (неудачно).

Бутрос Бутрос-Гали. Представитель Египта. Занимал должность Генерального Секретаря ООН с 1992 по 1996 год. Профессиональный философ, юрист, политолог, экономист и дипломат, автор нескольких десятков книг и научных работ. Работал профессором международного права и международных отношений в Каирском университете. Был заместителем премьер-министра и министром иностранных дел Египта. Избирался в египетский парламент. Был заместителем Председателя Социалистического Интернационала. Бутрос-Гали подвергался резкой критике за фактическое бездействие ООН во время геноцида в Руанде. В то же время, он достаточно успешно работал над прекращением вооруженных конфликтов в бывшей Югославии, под его руководством ООН концентрировалось на экологических и гендерных проблемах. Бутрос-Гали стал первым госсекретарем ООН, который не был переизбран на второй срок (США наложили вето на соответствующую резолюцию). После ухода из ООН Бутрос-Гали был главой Международной Организации Франкофонов и ныне работает в Академии Международного права в Гааге. В 1999 году опубликовал книгу мемуаров о своей работе в ООН: «Непобежденный. Сага об Отношениях США и ООН».

Кофи Аннан. Представитель Ганы. Возглавляет ООН с 1997 года. Его полномочия истекают 31 декабря 2006 года. Стал первым госсекретарем, который был избран из числа сотрудников ООН. Специалист в области экономики и менеджмента. С 1962 года работает в системе ООН. Занимал посты в различных структурах и на различных уровнях — от сотрудника секретариата Всемирной Организации Здравоохранения до заместителя Генерального Секретаря ООН. После назначения на пост главы ООН начал программу крупномасштабных реформ, которые проходят с переменным успехом. Пытался разрешить конфликт с Ираком и способствовал реализации программы «дорожная карта» для достижения мира между Израилем и Палестиной. Активно боролся с эпидемией ВИЧ\\СПИД. В 2001 году получил Нобелевскую премию мира. Последние годы были связаны с чередой громких скандалов в ООН: в одном из них (махинации с программой «Нефть в обмен на продовольствие») оказался замешан сын Кофи Аннана.