Молдова: реформа повернет чиновника лицом к народу

О подробностях реформы центрального публичного управления в эксклюзивном интервью газете «Время» рассказывает главный государственный советник, руководитель экспертной группы в аппарате правительства Сергей Татаров

- Для многих начатая реформа центрального публичного управления остается процессом еще не до конца понятым. Что именно намечено сделать? Часто говорится о европейских стандартах управления. Как это будет выражаться в реальной жизни?

- Целью проведения реформы центрального публичного управления является создание современной административной машины, которая будет опираться на принципы и стандарты, заложенные в основу организации и функционирования органов публичного управления в странах-членах Европейского Союза. Конечной целью реформы является наиболее полное предоставление услуг, учет интересов и прав, как молдавских, так и иностранных граждан.
Стратегия реформирования была принята 30 декабря 2005 года и утверждена постановлением правительства N1402. До этого она широко обсуждалась с общественностью. К процессу обсуждения был привлечен ряд экспертов, в том числе международных, с большим опытом административного реформирования в других странах. При разработке учитывались результаты функционального анализа, проведенного в двадцати восьми министерствах и ведомствах, которые входят в структуру молдавского правительства. Целью функционального анализа было изучение полномочий, которыми наделены центральные органы управления, а также процесса принятия решений. Полномочия были проанализированы на предмет соответствия стратегическим задачам, которые поставлены кабинетом министров в таких документах как Программа деятельности правительства на 2005–2009 годы, План действий Республика Молдова — Европейский Союз, Стратегия экономического роста и борьбы с бедностью, Национальная программа «Молдавское село» и другие. Функциональный анализ показал ряд недостатков, которые существуют в области предоставления услуг населению. Кроме того, был выявлен ряд проблем, связанных с процессом принятия решений: начиная от их разработки и заканчивая вступлением в силу.
Реформа такого масштаба предпринимается в Молдове впервые. Хочу отметить, что все предыдущие изменения в структуре центрального публичного управления скорее были реорганизациями. Реформа, которая сейчас предложена правительством, затрагивает основные сферы деятельности центральных органов власти, начиная от функциональных обязанностей и заканчивая повышением уровня компетентности, знаний и мотивации публичных служащих.
На сегодняшний день уровень подготовки публичных служащих оставляет желать лучшего. Кроме того, очень много проблем возникает в области стратегического планирования. С одной стороны, функциональный анализ выявил неудовлетворительный уровень административных способностей министерств разрабатывать и внедрять долгосрочные стратегические программы. С другой стороны, согласовывать их с бюджетным процессом. План внедрения реформы, который является приложением к стратегии, предусматривает внедрение системы прогнозирования и оценки результатов, того или иного законодательного документа, который разрабатывается в недрах министерства.
Необходимо отметить, что одним из результатов реформы должно стать повышение оперативности и качества принимаемых решений, что, естественно скажется на гражданах, которые сталкиваются с бюрократическим аппаратом. Предполагается разработка ряда новых законодательных актов, таких как Закон о публичной службе и статусе служащего публичного органа, Закон о центральном публичном управлении. Эти документы должны регламентировать и устанавливать принципы функционирования центральных органов власти, отношение между ними, чего сейчас практически нет. К существующей координации действий по вертикали, должна быть добавлена координация деятельности по горизонтали.
В результате разработки и принятия этих законодательных актов граждане должны получить свободный доступ к занятию вакантных публичных должностей. Этот процесс следует сделать транспарентным, открытым. Мы поставили целью принимать в будущем служащих на вакантные должности на конкурсной основе. Несомненно, будут и исключения из правил. Опыт других европейских стран показывает, что определенная часть министерской команды, которая ближе расположена к политическому уровню, может набираться не по конкурсу.

- Каким образом реформа центрального публичного управления отразится на деятельности местных администраций?

- Возникает очень много вопросов о соотношении центрального и местного публичного управления. Следует отметить, что с момента приобретения Республикой Молдова независимости были проведены четыре административно-территориальные реформы, которые повлекли за собой и реформу местных администраций. Реформа центрального публичного управления не проводилась ни разу, и не ставились такие масштабные задачи. Поэтому синхронизировать процесс реформы центрального публичного управления и местного, наверное, не стоит.
Нужно присмотреться к тем задачам, которые поставлены в стратегии и разглядеть элемент, проектируемый на местное управление. В моем понимании, это, в первую очередь, разграничение полномочий между центральными и местными органами публичного управления. В результате реформирования может произойти делегирование ряда обязанностей центральной власти на другие уровни.
Вместе с тем, я противник огульной децентрализации без учета административных способностей местных органов власти. Реформа местных органов власти 2003 года и последующие действия органов местного публичного управления I и II уровней показали, что на сегодняшний день лишь ограниченное число административно-территориальных единиц и их представительских органов могут самостоятельно, без помощи центра, решать весь спектр вопросов, находящихся в их компетенции. Учитывая все это, к разграничению полномочий следует подходить очень взвешенно, с одной стороны.
С другой стороны, нельзя допустить ухудшения условий предоставления услуг населению. Мы ведем диалог с экспертами Совета Европы, гражданским обществом, представителями различных неправительственных организаций, которые участвуют сейчас в разработке законодательства по улучшению функционирования местного публичного управления. Мы сотрудничаем с ними для того, чтобы найти золотую середину, которая поможет улучшить деятельность органов публичного управления. Мы хорошо понимаем, что центральное публичное управление не может быть оторвано от местного и наоборот.
Другое дело, что местное публичное управление построено на принципах автономии, имеет определенную специфику и административно не подчиняются центральной исполнительной власти. Тем не менее, это два звена, две составляющие одного целого управления. Чтобы обеспечить качественное и слаженное функционирование центральных и местных администраций, правительство приняло решение создать Министерство публичного управления. По моему мнению, это то отсутствующее звено, которое должно было появиться еще несколько лет назад.
Идея создания такого ведомства возникла еще в 2005 году, который был провозглашен президентом страны как год местных территориальных сообществ. О том, нужно ли такое министерство, насколько оно вписывается в рамки проводимой реформы центрального управления, говорится много. В этой связи хочу заверить — Министерство местного публичного управления будет тем связующим звеном, которое в настоящее время отсутствует между правительством и органами местного публичного управления.
Кроме того, миссия нового административного звена власти состоит в том, чтобы реализовать конституционные прерогативы правительства в вопросе управления публичной администрацией.
Политика государства в отношении местной власти до сегодняшнего дня была довольно разрозненной. Ею занимались различные структуры исполнительной власти в рамках всевозможных программ, а в последнее время Агентство по региональному развитию. Проведенный в рамках подготовки реформы центрального публичного управления функциональный анализ показал необходимость появления ведомства, которое бы профессионально и ежедневно занялось вопросами местного публичного управления, могло разработать взвешенную политику государства в этой области с учетом принципов статьи 109 Конституции (она предусматривает основные принципы функционирования местного публичного управления — выборность, принцип местной автономии, децентрализации общественных служб и т.д.). С другой стороны, Министерство местного публичного управления должно отстаивать интересы местных органов власти на центральном уровне. Оно должно стать катализатором диалога между центральными, местными органами управления и специализированными (в области местной автономии) структурами Совета Европы.

- Каковы этапы и сроки осуществления реформы?

- Документ, утвержденный правительством 30 декабря 2005 года, предусматривает довольно оптимистическую схему и сроки. Планируется в течение трех лет изменить менеджмент управления человеческими ресурсами и провести реорганизацию, учитывая принципы разделения политик и их исполнения, как в странах Балтии. Также предусматривается такой важный компонент, как внесение изменений в управление публичными финансами и, безусловно, совершенствование процесса принятия решений. Это очень болезненный вопрос. Когда говорится о том, что аппарат бюрократизирован, имеется в виду некачественное, неоперативное решение вопросов. Предусматривается целый комплекс мер, который будет внедрен до 2008 года включительно.
Относительно этапов можно сказать, что есть краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные задачи. Практика реформы публичного управления ряда стран (Словакия, Эстония, Литва, Латвия, Румыния и другие) показала, что подобные процессы длятся 5–7 лет. В Новой Зеландии, которая считается в мире показательной, реформа внедряется уже на протяжении 10 лет.

- Каким образом гражданское общество, в том числе на местах привлекается к обсуждению реформы центрального публичного управления?

- Гражданское общество участвовало и на этапе подготовки и на этапе внедрения стратегии. Мы попытались максимально полно охватить и представителей гражданского общества, и парламента, и государственных служащих. Насколько это нам удалось, судить тем, кто со стороны наблюдает за этим процессом.
Было проведено пять круглых столов с участием представителей гражданского общества для обсуждения аспектов, связанных с предстоящей реформой. На этапе реализации реформы был создан консультативный комитет по наблюдению за реформой. В него входят представители международных финансовых институтов, поддерживающих модернизацию центральной исполнительной власти, представители парламента, аппарата президента, гражданского общества, научных кругов и органов местного самоуправления (соответствующие ассоциации). Всего 15 человек. Комитет имеет свое положение, время от времени собирается, обсуждает ход реформы, дает консультативные предложения. Регулярно проводятся опросы среди органов центрального публичного управления. Кроме того, были опрошены 11 неправительственных организаций — требовалось определить их понимание, восприятие реформы. Это необходимо для корректировки наших действий.
В самом постановлении правительства N 1402 от 30 декабря 2005 года предусмотрено, что план действий на 2007–2008 годы будет скорректирован в зависимости от результатов реформы в 2006 году. Кроме того, высшее руководство страны пришло к выводу, что необходимо охватить функциональным анализом всю структуру центрального управления, те ведомства, которые находятся в подчинении министерств, в том числе и деконцентрированные публичные службы в административно-территориальных единицах. До октября 2006 в этих подразделениях власти тоже будет проводиться функциональный анализ. Такому же процессу планируется подвергнуть Национальную комиссию по ценным бумагам, Государственную администрацию гражданской авиации, ряд агентств, ведомств, которые не были охвачены опросом на I этапе. Это необходимо, чтобы знать — в целом по стране, кто и какими полномочиями наделен, чтобы исключить возможное дублирование функций.
Следует отметить, что процесс реформирования центральной исполнительной власти постоянно контролируется, как со стороны президента страны, так и правительства. Регулярно заседает правительственная комиссия, возглавляемая премьер-министром. Эта группа определяет стратегические направления и принимает решения по наиболее важным вопросам реформы. Подразделение, которое я возглавляю, является проводником решений комиссии и координатором реформы. Ежедневно мы осуществляем мониторинг реализации программы министерствами и ведомствами, участвуем в разработке законодательных документов, функциональном анализе, в обеспечении финансовой поддержки стратегии.
Следует отметить, что ряд доноров высказался в поддержку этих преобразований и предоставит гранты для оказания консультативной помощи и на внутренние нужды реформы. Например, на создание реестра публичных служащих, который охватит все вопросы, связанные с продвижением по службе, присвоением чинов, увольнением, аттестацией чиновников. Это позволит в режиме он-лайн иметь полную информацию о государственных служащих, чего на сегодняшний день пока нет. Кроме того, это станет надежным подспорьем в разработке политики кадров.

- Подсчитано, в какую сумму обойдется осуществление этой реформы?

- Мы неоднократно пытались найти ответ на этот вопрос. Хочу отметить, что можно рассчитать лишь конкретные затраты: внедрение реестра, разработка законодательных документов, тренинги, проведение функционального анализа и так далее. То, что поддается расчетам, было сделано.

Допустим, предусмотрен такой пункт, как разработка и совершенствование политики в области мотивации государственных служащих. За этот пункт отвечает Министерство экономики и торговли. Рассчитать стоимость этого пункта можно только после того, когда будет разработан соответствующий документ.
Также в программе реализации реформы есть пункты, связанные с информационными технологиями. А это значит, что только после того, как появится Концепция электронного правительства, можно будет определить стоимость внедрения этого проекта. Поэтому были рассчитаны только конкретные мероприятия, а остальные еще предстоит подсчитать.
В бюджете на 2006 год парламент заложил на реформу центрального публичного управления пять миллионов леев.

- Какие международные структуры окажут Молдове финансовую помощь во внедрении реформы центрального публичного управления?

- Финансовые средства будут предоставлены под эгидой Всемирного банка Шведским агентством международного развития, правительством Голландии, департаментом Великобритании по международному развитию. Эта сумма нам известна, но я не могу ее огласить, так как пока не подписано грантовое соглашение между правительством Молдовы и Всемирным банком.
Существенную помощь правительству в подготовке и проведении реформы предоставляют Программа развития ООН в Молдове и UNICEF-Молдова. Они материально поддержали проведение функционального анализа на первом этапе и готовы помогать и в дальнейшем.

- Уже прошел определенный промежуток времени с тех пор, как начала внедряться реформа центрального публичного управления? Можно ли уже говорит о каких-то результатах?

- На данном этапе мы можем говорить лишь о промежуточных результатах. Скажем, дальнейшее выявление несоответствия функций административных структур и их назначения. Ежедневно функциональный анализ показывает дублирование компетенций. Результатом является и то, что все большее число служащих втягиваются в процесс реформирования, осознают необходимость проведения преобразований и вносят различные предложения. Например, в ряде министерств разработаны внутренние положения.
К конкретным результатам можно отнести проект постановления правительства, согласно которому в шести министерствах будут созданы специальные подразделения по анализу, мониторингу и оценке секторных политик в качестве проектов-пилотов. Это будет тот мозговой центр, которому предстоит проанализировать, что делается в данной области на уровне и министерства, и всей отрасли. Предусмотрено также обучение служащих стратегическому мышлению и планированию.
Конкретными результатами являются и те опросы, которые были проведены в марте-апреле 2006 года. Разработка проекта Кодекса поведения государственного служащего, который дорабатывается в Министерстве юстиции. Разработан проект Закона о государственной службе и статусе служащего органов публичного управления. Есть еще ряд мероприятий, которые находятся в стадии осуществления.

- Когда начнет свою деятельность Министерство местного публичного управления?

- Закон вступил в силу две недели назад. Разработано и на данном этапе уточняется положение о министерстве, его структура и штатное расписание. Я полагаю, что в самое ближайшее время будет назначен министр, который займется комплектованием штатов и другими сопутствующими вопросами обеспечения жизнедеятельности министерства.

- Спасибо за интервью.

Беседовала Любовь Чегаровская