В июле, накануне парламентских каникул, председатель Государственной Думы Федерального Собрания Б.В. Грызлов провел расширенное заседание Совета по местному самоуправлению. На нем рассматривались важнейшие вопросы, от решения которых во многом зависит будущее муниципальных образований, в частности совершенствование межбюджетных отношений. В дискуссии участвовали председатели думских комитетов, ответственные представители министерства регионального развития и минфина, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, ряда муниципальных образований, в том числе и сельских.
Большой интерес вызвало выступление председателя Государственной Думы Астраханской области А.Б. Клыканова. Многие из выдвинутых им инициатив нашли отражение в итоговом документе заседания. По возвращении из Москвы мы попросили А.Б. Клыканова рассказать о них. А начали беседу с конкретного вопроса о том, почему заседание Совета законодателей было посвящено рассмотрению именно финансовых проблем муниципальных образований.
- В Астраханской области 177 муниципальных образований. Только четыре из них имеют собственные доходы, достаточные для исполнения расходных обязательств. Остальные 173 – дотационные. И такая ситуация характерна практически для всех регионов России. По данным Счетной палаты Всероссийского совета местного самоуправления, около 90 процентов муниципальных образований страны – дотационные. Так что тема заседания Совета подсказана самой жизнью.
- Астраханская область к реализации федерального закона, который установил основы организации местного самоуправления, в том числе и финансовые, в полном объеме приступила уже с 1 января 2006 года. Была ли оправдана такая активность? Некоторые регионы воспользовались правом на отсрочку…
- Думаю, мы поступили правильно. Нам раньше других удалось оптимизировать региональное законодательство в части территориальных и организационных основ местного самоуправления, уточнить его компетенцию, ресурсы, доходные источники. Приняты меры по совершенствованию бюджетных отношений между областью и муниципальными образованиями. В местные бюджеты переданы единый сельхозналог, налог на вмененный доход и взимаемый при упрощенной системе налогообложения, часть налога на доходы физических лиц. В июне 2008 года Дума приняла областной закон, согласно которому в распоряжение муниципалитетов будет поступать половина средств транспортного налога.
Правительство Астраханской области очень многое сделало для улучшения качества управления финансами на муниципальном уровне, повышения собираемости налогов. Здесь мы, если не впереди России всей, то уж в лидерах – точно. По собственной методике оцениваем качество управления финансами. Ежемесячно в районы направляются списки юридических лиц с указанием расчетного и фактически поступившего налога на доходы физических лиц. Ведется мониторинг доходов поселений. В прошлом году в районы направлены сведения о владельцах земельных участков, их у нас в области триста тысяч. Все это – необходимые условия организации эффективной работы по сбору налогов.
Перераспределение средств проводится на основе региональной методики расчета несбалансированности районных бюджетов. Методика жесткая, направленная на мобилизацию доходов. Ее применение позволяет избегать субъективизма, учитывать большую совокупность факторов, влияющих на финансовое состояние муниципальных образований. Работает система губернаторских грантов, стимулирующая проявление административной инициативы. Любые полезные проекты, разработки, идеи, предложения замечаются, поддерживаются, поощряются, широко обсуждаются среди профессионалов.
В каждом из 177 муниципальных образований разработан план социально-экономического развития, что позволяет в деталях знать не только состояние налогооблагаемой базы, но и потенциал развития каждого поселения. Второй год проводятся экономические форумы муниципальных образований. Это – и хорошая возможность обменяться опытом, и площадка для заключения договоров, соглашений, обсуждения инвестиционных проектов. Благодаря инициативам губернатора, совместной работе правительства и Государственной Думы Астраханской области создана стройная и строгая, основанная на четких критериях, система финансовой поддержки местного самоуправления.
Пройден путь, который многим другим регионам еще только предстоит пройти, по максимуму использованы возможности для пополнения доходной базы муниципальных образований, реализован ряд инновационных идей. Сделано немало. Но есть и нерешенные проблемы. Многие из них – федерального уровня. Нуждается в серьезном совершенствовании вся система бюджетных отношений между центром, субъектами федерации, муниципальными образованиями. Из-за излишней централизации доходов в федеральном бюджете создаются сложные механизмы и схемы перераспределения бюджетных средств. Не всегда они работают эффективно и в полной мере учитывают интересы регионов. Есть у этой проблемы и другая сторона – ослабление заинтересованности местных властей в наращивании налогооблагаемой базы, совершенствовании системы сбора налогов. Принцип должен быть такой: лучше собираешь налоги, больше получаешь доходов – больше средств остается в твоем распоряжении.
- Вы сказали о перераспределении средств между муниципальными образованиями. На какой основе это делается?
- Используется механизм так называемых отрицательных трансфертов, благодаря чему за последние два года удалось в пять раз сократить разницу в уровне обеспеченности муниципальных образований бюджетными средствами. К примеру, в 2007 году в одном из поселений собственные доходы были 4 млн. 700 тыс. рублей в расчете на жителя, а в соседнем – 45 рублей. Разница – более чем в сто тысяч раз. И не потому, что одни - ударники труда, а другие – бездельники. Просто на территории одного муниципального образования есть газоперерабатывающий завод, а в другом – голая степь.
Благодаря отрицательному трансферту разницу в уровне обеспеченности бюджетными средствами удалось существенно снизить. Надо идти дальше, вводить второй отрицательный трансферт, предоставить право субъектам федерации самим устанавливать порядок его изъятия. Бюджетный кодекс – не позволяет. Значит, следует изменить его нормы. Я высказал это мнение на заседании Совета, и коллеги из других регионов поддержали меня.
У 42 поселений Астраханской области доходной базы практически нет и перспективы ее создания весьма проблематичные. Объединить их с более крупными, богатыми можно только на основе волеизъявления граждан на референдуме. Результаты его очевидны: богатым невыгодно объединяться с бедными. И что же – законсервировать бедность? Считаю, что надо изменять положения федеральных нормативных правовых актов, в частности 131-го закона, регулирующие соответствующие процедуры. И это нисколько не ухудшит ситуацию с предоставлением гражданам государственных или муниципальных услуг, не отдалит их от людей. Скорее, наоборот. Укрупнение муниципальных образований поселенческого уровня позволит консолидировать финансовые, материальные, кадровые и иные ресурсы, за счет этого повысить и качество управления, и качество предоставляемых услуг. Конечно, здесь нельзя рубить с плеча, стричь всех под одну гребенку. Нужен объективный, лишенный эмоциональных оценок анализ конкретной ситуации и, если есть для людей польза от объединения, – находить приемлемые варианты решения вопроса.
На заседании порой звучали взаимоисключающие предложения. И это понятно. Россия велика. Условия, в которых осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления, сильно отличаются. То, что приемлемо в одном регионе, в другом не работает. Свое выступление я основывал на анализе того практического опыта, который есть у Астраханской области. И он вызвал заметный интерес у многих коллег, хотя и возражения были тоже. Это нормально. Для того мы и собрались в Москве, чтобы обсудить наиболее острые проблемы, обменяться опытом, идеями, мнениями, выработать предложения по их решению, наиболее оптимальные пути укрепления финансовой основы местного самоуправления.
- Главы поселений высказываются за передачу муниципалитетам дополнительных налогов. Вы тоже говорили об этом на выездном заседании комитета Государственной Думы Федерального Собрания по местному самоуправлению, которое проходило в апреле в Астраханской области.
- Средства дополнительных нормативов налоговых отчислений, штрафов, субвенций нужны муниципальным образованиям на осуществление и собственных, и передаваемых им государственных полномочий. Приведу один пример. Органы местного самоуправления наделены полномочиями по содержанию местных дорог. Но источники финансирования этих полномочий не установлены. В итоге местные дороги превращаются в бездорожье. Есть проблемы с разграничением имущества, распоряжением земельными участками. Все это вопросы открытые. О них много говорят и пишут. Повторяться не буду. Скажу о другом. Муниципальные образования не добирают налоги из-за того, что не имеют целостной картины налогового поля, на котором работают. Информационные базы Федеральной налоговой службы, Кадастровой палаты, Роснедвижимости, ГАИ, БТИ, Росрегистрации, миграционной службы не стыкуются, поскольку для их создания используется разное программное обеспечение. Надо либо унифицировать все программы, взяв за основу, скажем, базу налоговой службы, либо иным способом адаптировать их друг к другу.
- Мы говорили о необходимости сокращения числа дотационных муниципальных образований, о том, как этого добиться. У регионов схожие проблемы. А ведь без финансового оздоровления субъектов федерации решить проблему на муниципальном уровне по крайней мере весьма проблематично.
- К сожалению, последние три года число дотационных регионов растет. В этой связи, выступая на заседании Совета законодателей, я высказался за применение принципа отрицательного трансферта в финансовых отношениях федерации и республик, краев, областей. Механизм его реализации, детали, тонкости можно отработать. На этот счет предложений много, в том числе и по перераспределению налогов. Дело не в деталях, а в принципе, подходах к решению сложной проблемы. Заинтересованность в росте налогооблагаемой базы, расширение возможностей эффективно управлять заработанными средствами, единые социальные стандарты на территории всей страны - вот что могла бы дать реализация этой инициативы. Надо, наконец, сделать справедливой методику, в соответствии с которой устанавливается размер дотаций на выравнивание уровня обеспеченности регионов бюджетными средствами. Она должна поощрять работающих эффективно, а не потакать тем, кто рассчитывает только на помощь из Москвы.
- Пока такой методики нет, а жить нам надо…
- Есть кредиты. Из федерального бюджета на кредиты дотационным регионам и в прошлом, и этом году выделяется порядка 10 млрд. рублей. Это очень мало. При этом еще и процедура получения средств неоправданно усложнена. Что делают в этой ситуации субъекты федерации? Обращаются в коммерческие банки. В прошлом году набрали кредитов на 262 млрд. рублей. Плата за это – более 20 млрд. рублей. Я внес такое предложение: субъектам федерации выделяют кредиты, в пределах профицита, из федерального бюджета. Они возвращают их с процентами – одна четвертая часть ставки рефинансирования, как по закону о бюджете. Тогда, как минимум, 20 миллиардов останутся в бюджетной системе России.
Попросил за это предложение ценой в 20 млрд. рублей выделить Астраханской области дотацию в два млрд. рублей. В порядке поощрения. Как мы у себя делаем в отношении муниципальных образований.
- Дали?
- Ответом был одобрительный шум в зале.
- Документ, принятый Советом по местному самоуправлению, называется “рекомендации”. В них содержится и оценка проблемы финансового обеспечения муниципальных образований, и конкретные предложения Государственной Думе Федерального Собрания, правительству, органам власти субъектов федерации. Какова их значимость и дальнейшая судьба, ведь рекомендации – не закон?
- Совет осуществляет свою деятельность при нижней палате российского парламента - органе, который принимает федеральные законы, серьезно влияет на законотворческую политику в государстве и участвует в формировании, реализации ее приоритетных направлений. У меня нет сомнений в том, что будут реализованы многие из высказанных на нем законодательных инициатив и других предложений.
- Назовите наиболее важные.
- Коротко не получится. В документе 14 страниц. И ранжировать по значимости – задача не из простых, второстепенных нет. Отмечу, что в рекомендациях нашли отражение многие вопросы, которые в нашей области уже решены: предлагается передать в местные бюджеты 50 процентов транспортного налога, выделять гранты, оказывать муниципалитетам помощь в разработке планов социально-экономического развития, выявлении собственников имущества и многие другие. Так что, развивая местное самоуправление, мы действовали правильно. А из того, что рекомендуется сделать, назову лишь некоторые меры.
Одна из важнейших - исключение практики, при которой без согласования с регионами в Бюджетном кодексе устанавливаются льготы по региональным и местным налогам. Отмечу, что из-за этих льгот наша область недополучает два млрд. рублей. Если бы мы располагали этими деньгами, то смогли бы самостоятельно справиться со многими из тех проблем, на решение которых сегодня вынуждены просить деньги у Москвы.
Другие: рассмотреть возможность зачисления в местные бюджеты 1,5 процента ставки налога на прибыль организаций. Ускорить принятие закона о введении местного налога на недвижимость. Предусмотреть в федеральном бюджете 2009 года средства на модернизацию коммунальной инфраструктуры. Территориальным налоговым органам и органам регистрации направлять органам местного самоуправления сведения о налогоплательщиках и объектах налогообложения. Установить единое задание на разработку программ и создание единой базы учета земель и начисления земельного налога…
Ни одного оборота наподобие “усилить”, “расширить”, “углубить”. Предложения конкретные, четкие и реализуемые. Над ними много работали. Их обсуждали в регионах и в различных федеральных структурах. На заседании Совета по местному самоуправлению они были систематизированы, дополнены. Теперь тем, кому они адресованы, в том числе и Государственной Думе Астраханской области, пришла пора их выполнять.
- Желаю успехов.
- Спасибо.
Вопросы задавал В. Тальский