Турция и Россия

После прекращения существования СССР в Анкаре, видимо был сделан вывод о том, что Россия, переживающая серьезные политические и экономические трудности, недостаточно сильна и влиятельна, чтобы помешать нарушению Конвенции Монтре.
В качестве психологической подготовки к усилению турецкого контроля в проливах Турция с середины 1993 г. вместо исторических наименований проливов Босфор и Дарданеллы, стала применять названия соответственно «Стамбульский пролив» и «пролив Чанаккале», а всю систему проливов традиционно носивших в российской и советской правовой и исторической науке название Черноморских, стала называть «Турецкими проливами» .
На этом фоне турецкое правительство объявило о введении с 1 июля 1994 г. в одностороннем порядке, без консультаций с другими участниками Конвенции Монтре, Регламента судоходства в проливах . Односторонний характер его принятия были расценены другими участниками Конвенции Монтре как явное нарушение.
Так, Регламент присваивал турецким властям право приостанавливать судоходство в проливах не только в связи с форс-мажорными обстоятельствами, что еще можно было бы понять (стихийные бедствия, крупные аварии с пожарами и жертвами и т.п.), но и по целому ряду таких несущественных причин, как проведение спортивных мероприятий, научно-исследовательских работ или «в других подобных ситуациях» (ст. 24). Регламент предусматривал возможность ограничения и даже запрещения прохода крупнотоннажных танкеров (ст.29,42 и 52), вводил разрешительный порядок прохода невоенных судов с ядерной двигательной установкой или перевозящих радиоактивные грузы и отходы (ст.30), включал положения о возможности обязательной лоцманской и буксирной проводки (ст. 19,27,31,38,и 50-а), содержал двусмысленные формулировки, допускающие возможность полицейского и таможенного контроля в отношении транзитных судов (ст. 44 и 54), требовал от капитанов транзитных судов выполнять все указания турецких властей (ст. 5) и грозил применением мер наказания по внутреннему турецкому законодательству за нарушение Регламента (ст.57) .
Если сравнить указанные статьи Регламента 1994 г. с вышеприведенными положениями ст. 2 Конвенции Монтре, то факт нарушения Турцией предусмотренного в Конвенции режима Проливов очевиден. Но в такой же степени сам факт принятия Регламента Турцией в одностороннем порядке, без консультаций с другими участниками Конвенции, также является ее нарушением. Согласно ст. 1 Конвенции, осуществление «права свободы прохода и мореплавания в проливах будет впредь регулироваться постановлениями настоящей Конвенции» . Поэтому любые новые правила, дополняющие и тем более корректирующие положения Конвенции, могут быть приняты лишь с согласия остальных ее участников.
Россия и ряд других причерноморских стран и участников Конвенции Монтре выступили с протестами против введения Регламента 1994 г. И подняли этот вопрос в двусторонних контактах с Турцией. Однако в ходе российско-турецких консультаций по этому вопросу в начале 1994 г. Турецкие власти, ссылаясь на суверенитет Турции в проливах, отказывались даже обсуждать возможность изменение Регламента и соглашались в лучшем случае лишь разъяснять его положения. В ответ МИД России заявил в меморандуме от 30 июня 1994 г. турецким властям, что российские военно-морские и торговые суда при проходе через проливы будут выполнять лишь те положения Регламента, которые не противоречат международному праву и решениям международных организаций .
Ввиду жестокой позиции Турции, занятой ею на двусторонних консультациях, вопрос о проливах был параллельно поднят Россией в Международной морской организации (ММО) в Лондоне ; одновременно на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке был распространен информационный российский документ, разъясняющий неправомерность турецких односторонних действий (на что Анкара реагировала весьма нервозно). Когда в 1994 г. Турция представила в ММО свои предложения по введению системы разделения движения судов (СРД) и полагающийся по правилам ММО в таких случаях проект правил и рекомендаций ММО по судоходству в Проливах, повторяющий ряд положений Регламента, то Комитет ММО по безопасности на море (КБМ), одобрив в мае 1994 г. с небольшими поправками турецкое предложение по СРД, радикально переработал турецкий проект правил судоходства, исключив из него положения, противоречащие Конвенции Монтре, и подчеркнул в своем решении, что турецкий Регламент должен быть приведен в соответствии с правилами ММО . В октябре 1994 г. при обсуждении вопроса о Проливах в Юридическом комитете ММО значительное большинство делегации заявили о том, что турецкий Регламент не соответствует правилам и рекомендациям ИМО, международному праву и Конвенции Монтре. Наконец, в ноябре 1995 г. Ассамблея ММО, утвердив правила ММО, выработанные в КМБ годом раньше, подтвердил право любых судов пользоваться Проливами в соответствии с Конвенцией Монтре, и по предложению России, вопреки жесткой, даже ультимативной позиции Турции, поручила КБМ представить к следующей сессии Ассамблеи в 1997 г. Доклад с обобщение опыта функционирования правил ММО на практике и с возможными предложениями об изменениях этих правил .
Эти и последующие решения органов ММО, которые поддерживали позицию России, смогли быть принятыми лишь после кропотливой и последовательной работы российских представителей с причерноморскими странами (из которых наиболее активна в ММО была Болгария), со странами — участницами Конвенции (наиболее активны были Греция и Кипр) и в рамках шести ведущих морских держав (Россия, США, Великобритания, Германия, Франция и Япония) . Характерно, что первоначально, как и рассчитывала Анкара, последняя группа стран (от позиций которой в значительной степени зависело принятие решений в ММО), за исключением Франции, либо поддерживала Турцию по политическим соображениям, либо отмалчивалась. Однако российская сторона использовала объективное совпадение интересов России и этой группы государств в обеспечении свободы судоходства по международным водным путям. Дело в том, что как раз в это время в ММО, параллельно с обсуждением вопроса о Черноморских проливах, рассматривались вопросы о судоходстве в Малаккском и Сингапурском проливах и в архипелажных водах Индонезии, в которых Вашингтон был заинтересован не в меньшей степени, чем Россия в Черноморских проливах. Российские представители сумели доказать, что если Турции удастся создать в Проливах прецедент принятия в одностороннем порядке национальных правил судоходства по международным водным путям, то завтра этот прецедент сможет быть использован Малайзией, Сингапуром, Индонезией и другими проливными и архипелажными государствами с непредсказуемыми последствиями для международного судоходства. В результате ведущие морские державы поддержали позицию России.
Только после принятия этих решений в ММО Турция пошла на реальные переговоры с Россией. В ходе двух раундов российско-турецких консультаций в первой половине 1996 г. Российская делегация признавала, с одной стороны, что 10-ти кратный рост судоходства в Проливах с 1936 г. ведет к увеличению риска для морской среды и для безопасности судоходства и делает необходимыми дополнительные меры по регулированию судоходства, но одновременно твердо настаивала на том, чтобы такие меры предварительно согласовывались Турцией с Россией и другими участниками Конвенции, и жестко критиковала принятый в одностороннем порядке Регламент 1994 г. Эта гибкая позиция России содействовала тому, что обе стороны по существу согласовали в предварительном порядке целый ряд поправок к Регламенту. Оставалось лишь завершить эту работу, однако с приходом к власти исламистского правительства в Турции летом 1996 г. Анкара отправила в отставку руководителя своей делегации, сменила на 90% состав и вернулась на прежнюю жесткую позицию .
В этих условиях российская сторона вновь возобновила обсуждение этих вопросов как на двусторонних консультациях с Турцией, передав туркам в неофициальном порядке российский проект изменений Регламента 1994 г., так и в ММО. В декабре 1996 г. КБМ по инициативе России принял решение о начале разработки новых правил ММО для Проливов и поручил генсекретарю ММО провести консультации с Турцией, Россией и рядом других стран с целью подготовки предложений по пересмотру правил. Генсекретарь ММО дал понять Турции о своей готовности прибыть в Анкару для проведения консультаций, однако турки в демонстративно бестактной манере уклонились от направления ему такого приглашения, утверждая, что предложения о подготовке доклада для Ассамблеи или о направлении миссии ИМО в Проливы продиктованы «политическими соображениями» и означали бы «вмешательство во внутренние дела Турции». Делегация Турции в ММО заявила, что Турция не будет принимать участие в подготовке доклада, причем турки однажды даже демонстративно покинули зал заседаний .
Несмотря на все попытки Анкары заблокировать работу по составлению новых правил ММО для Проливов, эта работа была проведена в мае-июне 1997 г. рабочей группой ММО в составе 17 стран, включая причерноморские, ведущие морские державы и основных пользователей Проливами. Следует подчеркнуть, что свой доклад и проект новых правил и рекомендаций ММО Рабочая группа (Турция так и не участвовала в ней) приняла консенсусом , что полностью нейтрализовало турецкие попытки преподнести эту работу как результат «политических маневров».
И лишь на этом этапе, когда для Анкары стало ясно, что в ММО сложился практически консенсус против односторонних мер Турции в Проливах и в пользу принятия новых правил ММО, которые нейтрализовали бы турецкий Регламент 1994 г., Турция под этим международным давлением на сессии Ассамблеи ММО в ноябре 1997 г. заявила, что намерена пересмотреть свой Регламент 1994 г. с учетом мнения ряда стран, включая Россию, и сотрудничать с ИМО, хотя по-прежнему выступила против предложений Рабочей группы по новым правилам ММО .
Одновременно в ноябре 1998 г. в Анкаре был опубликован текст нового турецкого Регламента судоходства в Проливах. Под давлением международного сообщества, инициированным Россией, Турция была вынуждена принять большую часть российских замечаний по Регламенту 1994 г. Так, новый Регламент уже не содержит многих надуманных поводов для приостановления судоходства в Проливах, четко исключает проход военных кораблей из сферы своего действия, не предусматривает более разрешительного режима прохода крупных нефтеналивных танкеров . Вместе с тем Регламент 1998 г. был также принят Анкарой в одностороннем порядке. Хотя на этот раз его принятию предшествовала серия двусторонних консультаций с основными пользователями Проливов, проведенных по инициативе последних. Сам текст Регламента не был с ними согласован. Но и новый Регламент оставляет турецким властям лазейки для создания препятствий проходу судов, особенно танкеров и крупнотоннажных судов (ст.20, 25 и 26) .
В мае 1999 г. Турции удалось заблокировать дальнейшее обсуждение вопроса о Проливах в ММО — Комитет по безопасности мореплавания ММО по предложению США принял решение о прекращении обсуждения этого вопроса . Видимо, в условиях войны НАТО против Югославии США предпочли пожертвовать принципами морского права ради политической конъюнктуры, т.е. сохранения солидарности стран НАТО.
В декабре 2004 г. президент Владимир Путин посетил Турцию. И на очередных переговорах в Анкаре Россия предложила подписать межправительственное соглашение «О торговом судоходстве в турецких проливах». К сожалению, сторонам не удалось разрешить свои разногласия по данному вопросу. Турция отказалась выполнить предложения Москвы об отмене жестких ограничений на режим прохода нефтеналивных танкеров, введенных турецким правительством в нарушение действующей Конвенции . В январе 2005 г. с визитом в Москве побывал глава турецкого правительства Р. Эрдоган. Принципиальных договоренностей по Проливам так и не было достигнуто, хотя общая динамика развития российско-турецких отношений весьма позитивна .
Таким образом, проблема Проливов для России по-прежнему не снижает своей актуальности. К разрешению этой проблемы придется возвращаться снова и снова по мере развития экономической и военно-политической обстановки в мире, в том числе на Ближнем Востоке, в непосредственной близости от российских границ. Сохранение и укрепление политических, военных, экономических позиций России в Черноморском регионе имеет для нее исключительно важное значение с точки зрения национальной безопасности страны, возможностей для ее выхода через Черное море и проливы в Средиземноморье к рынкам Западной Европы, Ближнего Востока, Северной Африки. Чтобы решить эту задачу, России необходимо расширять и укреплять взаимовыгодные деловые связи и устанавливать по возможности дружественные отношения с соседними государствами Черноморского региона — Турцией, Болгарией, Румынией, Украиной, Грузией. Развивая двусторонние отношения с названными странами, необходимо учитывать специфику и историческое прошлое каждой из них, например, то обстоятельство, что Турция была в свое время важным инструментом политики Запада в этом регионе, Болгария и Румыния — государствами социалистического содружества, участниками СЭВ и ОВД, а Украина, Грузия — республиками в составе СССР. При этом, стремясь к укреплению и расширению сотрудничества с причерноморскими государствами, Россия не должна забывать о своих национальных интересах в регионе. Она обязана учитывать и то, что у каждого из названных государств существуют свои национальные интересы, которые далеко не всегда и не во всем совпадают с национальными интересами России.

Анна Соколовская