В тени проблемы правового статуса Каспийского моря

Одной из тенденций развития прикаспийских стран является расширение их юрисдикции на акваторию и закрепление национальных прав на природные ресурсы моря на фоне неспешно продолжающихся переговоров о правовом статусе Каспия.
Целью данной статьи является анализ и оценка национальной правовой базы использования и охраны природных ресурсов Каспийского моря на примере России и Казахстана. В начале речь пойдет о России. После Персидского похода Петра I и заключения в 1723 году Санкт-Петербургского договора с Персией Россия безраздельно владела Каспийским морем. Но это время продолжалось недолго. Уже в 1729 году Петром III и в 1732 году Анной Иоанновной были заключены новые договора с Персией (Рештские), разрешившие ей иметь торговый флот на Каспии. На исключительное право иметь военный флот на Каспии Россия сохраняла за собой еще в течение 200 лет, что было подтверждено в Гюлистанском (1813 г.) и Туркманчайском (1828 г.) договорах.
Все соглашения, заключенные царским правительством, были аннулированы РСФСР в новом договоре, заключенном с Персией в 1921 году. Этот договор вкупе с последовавшими соглашениями между СССР и Ираном (1931, 1935, 1940 гг.) установили свободу судоходства на Каспии для судов под флагами прибрежных государств и 10-ти мильную прибрежную зону исключительного рыболовства. В совместных заявлениях Российской Федерации с Республикой Казахстан (2000 г.), Азербайджанской Республикой и Исламской Республикой Иран (2001 г.) указывается на приверженность сторон договорам между РСФСР и Персией от 1921 года, СССР и Ираном от 1940 года до окончательного решения вопроса о правовом статусе Каспия. В соответствии с данными соглашениями государственная граница РФ проходит по береговой линии и, кроме того, Россия имеет право на исключительное рыболовство в 10-ти мильной прибрежной зоне.
В 1998 году между Россией и Казахстаном было заключено соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование. В 2002 году стороны подписали протокол к данному соглашению, в котором были определены географические координаты прохождения модифицированной срединной линии. В этом же году было заключено соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря. В соответствии с данными соглашениями Россия приобрела суверенные права в отношении ресурсов дна и недр Каспийского моря в пределах своего участка дна (донного сектора) Каспийского моря.
С точки зрения данной работы важно подчеркнуть, что названные соглашения не регламентируют использование дна и недр российского донного сектора, передав тем самым регулирование недропользования национальному праву. Только для структур и месторождений, пересекаемых разграничительными линиями, данные соглашения (и дополнительные протоколы к ним) устанавливают порядок, предусматривающий их совместное освоение. Кстати, последние нововведения, касающиеся применения режима соглашения о разделе продукции к месторождению «Хвалынское», были сделаны в текущем году.
В России правовой режим использования морских недр, а также возникающие в связи с ним отношения в области использования и охраны вод, имеет две составные части. Одни правовые нормы применимы к территории России, в состав которой входят внутренние воды и территориальное море, другие — к континентальному шельфу РФ. Одно из основных отличий правового режима недропользования на территории РФ от такового на континентальном шельфе касается ставок платежей за пользование недрами, налога на добычу полезных ископаемых, а также распределения получаемых от них доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. При недропользовании на шельфе эти доходы полностью поступают в федеральный бюджет, а при использовании недр территориального моря частично направляются в бюджеты субъектов федерации. В соответствии с Федеральным законом ФЗ № 238 от 19.12.06 «О Федеральном бюджете на 2007 год» эта часть составляет 60% платежей за пользование недрами и 5% налога на добычу полезных ископаемых.
Следует отметить, что действие федерального закона «О недрах» (ФЗ № 2395–1 от 21.02.92 с последующими дополнениями и изменениями) распространяется" и на территорию России и на ее континентальный шельф, чем определяется определенное единство правового режима недропользования на этих объектах. Иное дело — водное законодательство. Действие Водного Кодекса (№ 74-ФЗ от 03.06.06) распространяется только на внутренние воды и территориальное море России, за пределами которого до внешней границы подводной окраины материка действует Федеральный закон «О континентальном шельфе» № 187-ФЗ от 30.11.95. При этом отношения в области использования и охраны вод и освещаются, и трактуются в них по-разному (в кодексе — широко, в законе — узко; кодекс запрещает, а закон разрешает сброс отходов в море).
Даже понятийный аппарат закона о континентальном шельфе, соответствующий международной Конвенции по морскому праву (Моньего-Бей, 10.12.82), отличается от понятий, используемых в Водном кодексе. Так в соответствии с законом о континентальном шельфе «захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, искусственных островов, установок и сооружений».
В связи с различием правовых режимов использования недр и вод на континентальном шельфе и в территориальном море России встает вопрос о том, какой из этих режимов применим к российскому участку дна Каспийского моря. Складывается интересная ситуация. С одной стороны отсутствует формальная основа решения этого вопроса, поскольку данный участок не относится ни к территории России, граница которой проходит по берегу моря (см. выше), ни к континентальному шельфу, так как каспийский шельф не является окраиной материка. С другой стороны, сама жизнь заставляет решать этот вопрос, так как нефтегазодобывающая деятельность на российском участке дна Каспия приняла большой размах. И он решается — не на законодательном уровне, а на уровне ведомственных инструкций и согласований, при этом используются элементы и того, и другого правового режима. Как правило, нормы недропользования устанавливаются по аналогии с правовым режимом континентального шельфа, а нормы использования и охраны вод — по аналогии с правовым режимом территориального моря.

Александр Алдабаев, Нижегородский государственный университет