Основные итоги реформы[1]:
Созданы дополнительные предпосылки для завышения тарифов и возникновения дефицита электроэнергии (отсутствие госрегулирования в условиях монополизма, сетевой инфраструктуры, механизмов энергосбережения, рассматриваемого энергетиками как «ограничение потребителей» в духе СССР, фиктивность инвестиционных стимулов, раздувание административных расходов и «золотые парашюты», дискриминация дешевой энергии).
Созданы предпосылки для резкого падения надежности энергоснабжения (утрата управляемости отраслью, угроза изменения топологии системы при закрытии ключевых станций).
Электроэнергетика превращена в «фабрику миллиардеров» (прежде всего за счет вознаграждений менеджеров, включая «золотые парашюты», и спекулятивной возгонки курса акций: многие иностранные инвесторы даже не знают, что в России невозможно слишком высокое повышение тарифов, так как тогда цена электроэнергии станет непосильной).
1 июля 2008 года ликвидацией РАО «ЕЭС России» закончится реформа электроэнергетики. Главный и очевидный результат – рост цен на электроэнергию, стремительное сокращение ее доступности, снижение надежности энергообеспечения и как следствие – не только торможение, но и дезорганизация экономического развития России.
В начале мая 2008 года правительство утвердило новый прогноз роста цен на услуги естественных монополий до 2011 года, повысив темпы роста тарифов на 7-10 процентных пунктов. Электроэнергия по отношению к 2007 году подорожает в 1,8 раза (для населения - в 1,95 раза), газ – в 2,14 раза (для населения – в 2,27 раза).
Внешняя причина – прикрытый позицией евробюрократией лоббизм «Газпрома», добившегося в октябре 2006 года решения правительства о переходе к обеспечению равной доходности внутреннего и внешнего рынков. Рост мировых цен на нефть повышает рост экспортной цены газа (с 250-260 долл/тыс.куб.м. в первой половине 2007 года до более 370 долл. в апреле; в 2008 году средняя экспортная цена превысит 400 долл/тыс.куб.м.), причем одобренный правительством уровень повышения еще не решает этой задачи. (Сейчас газ в Европейской части России стоит 60-80 долл/тыс.куб.м. в зависимости от удаленности; уровень равной доходности – 213 долл., а правительство повысит цены «лишь» до 130-170 долл/тыс.куб.м.).
В обусловленных реформой условиях, делающих потребителя беззащитным перед поставщиками энергии и исключающих действенное поощрение энергосбережения, внедрения новых технологий, без стимулирования использования относительно дешевой энергии ГЭС и АЭС (с поощрением использования более дорогой энергии ТЭС) повышение цены электроэнергии представляется следствием удорожания газа. Для цементной промышленности доля газа и электроэнергии в материальных затратах вырастет с 47% сейчас до 73% в 2011 году. Остальные расходы не будут ужаты, и бремя тарифов будет переложено на потребителя (в Центральном федеральном округе спрос на цемент уже снизился на 10%).
Уже сегодня цена на электроэнергию для промышленных потребителей в Москве и Подмосковье, а также Санкт-Петербурге и Ленинградской области колеблется от 1,93 до 3,5 руб. за кВт.ч. (с учетом НДС, расходов на услуги сетевых и энергосбытовых компаний), то есть 8-14 центов за кВт.ч. Средний розничный тариф для промышленности в Шанхае составляет 9,6 центов, в Нью-Йорке – 6,1–7,7 центов за кВт.ч.: подобно бензину, электроэнергия в России стала выше, чем в странах – импортерах топлива (и, соответственно, энергии!). В 2011 году после удорожания электроэнергии более чем в 1,8 раза Россия станет страной с самой дорогой в мире электроэнергией – до 25 центов за кВт.ч., что под сурдинку разговоров об инновациях лишит нашу экономику главного (и едва ли не единственного) конкурентного преимущества. В наиболее развитом районе Китая (Шанхае) за 10 лет (в условиях стремительного роста спроса на электроэнергию и предельно напряженной инвестиционной программы), тарифы на электроэнергию выросли менее чем на 30% (6,9 до 9,6 центов за кВт.ч.).
Набиулина заявила на заседании правительства 6 мая о создании в ходе реформы «сдерживающих механизмов, препятствующих необоснованному подорожанию [электроэнергии]». Однако то, что она считает «обоснованным подорожанием», подрывает жизнеспособность российской экономики. Понятно, что ответственность за это будет нести не она, а премьер Путин.
К 2011 году будет ликвидировано государственное регулирование тарифов в электроэнергетике (кроме стоимости передачи). За счет бюджета будет субсидироваться приобретение минимального объема электроэнергии по фиксированной цене.
Частным инвесторам и «Газпрому» проданы 5 из 6 тепловых оптовых генерирующих компаний и 15 из 17 территориальных генерирующих компаний; из вырученных 800 млрд.руб. 740 млрд. объявлены инвестициями (что создает ощущение, что 60 млрд. «ушли» в накладные расходы и дивиденды организаторам процесса).
Специалисты McKinsey, проанализировав 15-летний опыт реформы по английской модели, принятой в России (создание конкуренции приватизированных генерирующих мощностей при выделении передачи, распределения и сбыта для снижения цены), выделили 4 сценария развития:
1. Много генерирующих компаний и избыток мощностей: цены падают, отрасль становится непривлекательной для инвестиций, из-за стагнации возникает дефицит энергии.
2. Рынок консолидирован, мощности в избытке: цены монопольно завышены, потребитель в убытке, но снабжение надежно.
3. Рынок консолидирован, приближается дефицит энергии: компании ограничивают рост цен сами, опасаясь чрезмерного вмешательства государства, но потребитель умеренно страдает и от монопольно завышенных цен, и от ненадежного энергоснабжения.
4. Много генерирующих компаний, приближается дефицит энергии: взрывной рост цен до начала падения спроса. Формируется рынок без резервов мощностей с чрезвычайно неустойчивыми ценами (Калифорния). Потребитель максимально страдает и от высоких и скачущих цен, и от ненадежности снабжения.
В крупнейших и наиболее значимых регионах России – Москве и области, Санкт-Петербурге и области, на Урале (включая Тюменскую область) наиболее вероятен стал сценарий 4: Чубайс сделает из России Калифорнию. Уже сейчас в этих регионах наблюдается дефициты, поставки энергии из соседних регионов из-за неразвитой инфраструктуры и отсутствия серьезных резервов мощностей ограничены. В каждом из трех регионов функционирует 4-5 генерирующих компаний и стремительно (до 5% в год) растет спрос, а предложение ограничено. Все три региона лежат в зоне, где с 1 января 2011 года будет работать 100% либерализованный рынок.
Генерирующие компании (еще когда РАО «ЕЭС России» имело контрольный пакет) подписали с Администратором торговой системы (АТС) соглашения, в которых определялись сроки вывода на рынок определенных объемов мощностей, сроки и место строительства, а так же технические параметры новых энергоблоков.
Невыполнение обязательств повлечет за собой серьезные штрафные санкции. Недостающую мощность АТС будет приобретать на рынке, а издержки, понесенные администратором торговой системы, должна возместить генерирующая компания.
Основные риски схемы:
1. Условия соглашения сформулированы в самом общем виде, многие из упомянутых в нем механизмов будущего рынка электроэнергии еще не созданы, что создает благоприятную почву для юридических споров.
2. Компании имеют возможность отказаться от программ строительства новых мощностей в связи с резким ростом стоимости строительства, ограниченными возможностями энергомашиностроения, строительно-монтажного комплекса и, главное, нехваткой газа, которую невозможно восполнить. Второй блок Северо-Западной ТЭЦ-2 в Петербурге мощностью 450МВт, торжественно введенный в эксплуатацию еще в ноябре 2006 года, несколько раз запускался, но в целом простаивает – «Газпром» не может дать газ. Частично загружен первый блок Калининградской ТЭЦ-2. По новостройкам Газпром не гарантирует поставки газа, например, по трем энергоблокам ПГУ-800 Костромской ГРЭС и т.д. В дальнейшем ситуация будет только обостряться.
Генерирующие компании могут отказаться строить станции, на продукцию которых, по их мнению, не будет платежеспособного спроса (а его сокращение при намеченном росте тарифов неизбежно). Первые ласточки уже есть – новое руководство “Мосэнерго” (собственник – “Газпром”) объявило о существенно сокращении своей инвестпрограммы. В частности, компания отказалась от строительства Петровской ГРЭС мощностью 4 ГВт – 10% обещанного реформаторами!
Логика экономического поведения генерирующих компаний - поддержание дефицита мощностей для получения сверхприбыли. При этом правительство лишено механизмов, ограничивающих эту сверхприбыль.
Наиболее реален стремительный рост тарифов на фоне поддерживаемого дефицита мощностей. Пример - скачки цен в либерализованном секторе в сентябре 2007 и январе 2008 годов. В сентябре 2007 года, в период дефицитов электроэнергии, вызванных ремонтами энергоблоков, цена на спотовом рынке «сутки вперед» достигала 1,15 руб. за кВт.ч. (почти вдвое превышая регулируемый тариф – 0,635 руб. за кВт. ч. для Москвы). В первые дни января 2008 года из-за задержек заключения договоров на поставку электроэнергии по регулируемому тарифу (то есть по административной, искусственно созданной причине), котировки на торговой площадке АТС достигали уровня 1,2 рубля за кВт.ч. при тарифе ФСТ в 0,79 рубля за кВт.ч. для Москвы (рост 1,5 раза).
Если исходить из этого индикатора, прогнозируемый уровень роста цен в 2011 году по отношению к 2008 году для конечного промышленного потребителя составляет не 80% как прогнозирует Минэкономразвития, а более 105% (если предположить, что тарифы сетевых компаний будут расти на уровне инфляции).
При напряженном положении на рынке (как сейчас) даже небольшое снижение поставок электроэнергии вызывает взрывной рост цен. Специфика электроэнергия такова, что потребитель вынужден приобретать ее электроэнергию по любой цене: ее нельзя хранить, она потребляется в момент ее производства.
При этом в сентябре 2007 года и январе 2008 года имело место только сокращение предложения. Если бы одновременно вырос спрос, цена подскочила бы в разы, как в Калифорнии в 2001 году. Этот сценарий вероятен для зимнего периода.
Еще один фактор роста цен на электроэнергию - запуск рынка мощности, которая как товар отделяется от электроэнергии. На каждой точке присоединения к сетям Федеральной сетевой компании потребители будут участвовать в конкурсе, и победить в нем можно будет, лишь предложив большую цену. Такой порядок к 2011 году намечено распространить не только на вновь вводимые генерирующие мощности и потребителей, но и на тех потребителей, что привыкли считать выделенные зачастую еще в советский период лимиты мощностей чем-то самим собой разумеющимся.
Теперь за эти мощности придется бороться - без контракта на мощность нельзя будет купить электроэнергию. В этих условиях неизбежны ситуации, когда спекулянты, пользуясь инсайдерской информацией, будут взвинчивать цены и монополизировать доступ к отдельным точкам поставки электроэнергии, заставляя потребителя оплачивать электроэнергию по гораздо более высокой цене. Потенциал завышения цен в результате запуска рынка мощности нельзя оценить даже приблизительно, но неизбежность этого не отрицает даже Минэкономразвития.
Кирпичный завод в г.Агрыз (Татарстан) подал в местную энергоснабжающую организацию заявку на увеличение установленной мощности на 630 кВт, что энергетики оценили в 11 млн.рублей. При действующих в Татарстане тарифах это означает необходимость платить в течение 5 лет за потребленную новыми мощностями энергию почти на 30% больше по сравнению с установленным тарифом - около 9,5 центов за кВт.ч. (в Нью-Йорке цена электроэнергии для местных коммерческих потребителей – 6,1–7,7 центов за кВт.ч.).
В одном из небольших населенных пунктов Истринского района Московской области в ответ на просьбу хозяев строящихся домов выделить электрическую мощность представители Московской объединенной электросетевой компании объявили, что от физических лиц МОЭСК не будет даже принимать заявку на подключение. Владельцы земли были вынуждены объединиться в некоммерческое партнерство, после чего МОЭСК смогла выставлять им тарифы и цены как юридическому лицу (за разработку электропроекта, установку трансформатора, создание местной электросети и т.п). Итог: за выделение мощности в 9 кВт каждому владельцу участка пришлось заплатить 15 тыс.долл.. При тарифе в Подмосковье для населения в 8,5 центов за кВт.ч это вчетверо повышает расходы на электроэнергию.
В 2002 году Анатолий Чубайс провозгласил, что главная цель реформы электроэнергии - недопущение скачкообразного роста цены за счет конкуренции между генерирующими компаниями.
Сегодня «концепция поменялась»: объявлено, что главная цель реформы электроэнергетики – привлечение инвестиций в электроэнергетику, в том числе частных инвестиций в генерацию. Всего есть 800 млрд.руб., но при средней цене 50 млрд. руб. на 1 ГВт мощностей, этих средств хватит всего на 16 ГВт, а надо как минимум еще 13 ГВт. Предлагалось привлечь средства с международных финансовых рынков, но финансовый кризис похоронил эту идею.
Можно увеличить тариф за счет инвестиционной составляющей, но он и так запредельный. Можно использовать бюджетные средства, - но тогда зачем была реформа?
Как решать проблему дефицита энергии?
Планируя гигантскую инвестиционную программу строительства 40ГВт новых генерирующих мощностей стоимостью 2 трлн. руб., РАО «ЕЭС России» исходит из прогноза роста потребления электроэнергии в 4-5% в год. Но в последние 10 лет (и в 2006-2008 годах) средний темп роста энергопотребления был вдвое меньше - 2,4% в год (в 2007 году – 2%). При этом эластичность потребления электроэнергии по росту ВВП неизменно 10 лет и составляет 0,3: это подтверждает данный прогноз. Причин полагать, что этот показатель изменится в ближайшие годы, нет - тем более при росте тарифов в 1,8 раза.
Сохранение этих темпов означает что суммарный рост энергопотребления до 2012 года составит около 125 млрд. кВт.ч. Производство такого объема электроэнергии требует 24 ГВт новых мощностей (что косвенно подтвердил Чубайс, в последний год снизив свои планы с 40 до 29 ГВт), но построить их нельзя. Максимум, который можно построить, - 12 ГВт (10 - газовой генерации и 2 – атомной из-за дезорганизации в «Росатоме», монополизма производителей угля и технической сложностей его перевозки), однако газа для этого нет.
Между тем решить проблему можно без масштабного строительства – за счет модернизации существующих мощностей (хотя это и не даст повода для спекуляций).
Строительство новых мощностей сегодня ведется из цены 1,5-2 тыс.долл. за кВт установленной мощности, а приобретались компании по цене около 650 долл. за кВт. Модернизация и повышение КИУМ до уровней, близких к средним по Европе, обойдется в на порядок меньшие суммы, чем новое строительство.
Коэффициент использования установленной мощности (КИУМ) в тепловой генерации на станциях с энергоблоками мощностью 150 МВт и выше в среднем 53%, на крупнейших конденсационных станциях (производящих только электроэнергию), расположенных вокруг Москвы и С.-Петербурга КУИМ еще ниже (26-46%).
Для сравнения, в Тюменском области КИУМ крупнейших станций составляет 82-86% и более.
Вывод КИУМ на уровень станций Тюменской области обеспечивает дополнительные мощности в объеме 5,4ГВт. Увеличение КИУМ на крупнейших станциях с энергоблоками мощностью от 0,15 ГВт до 1,2 ГВт с 53% даже до 65% даст дополнительную выработку электроэнергии в объеме 63 млрд. кВт.ч. в год – половину требуемого.
Рост КИУМ российских АЭС с сегодняшних 77,7% до среднемирового КИУМ АЭС в 87% даст дополнительно еще 20 млрд кВт.ч. в год.
Модернизация части крупных паросиловых блоков и переход на парагазовый цикл путем надстройки их газотурбинными блоками может обеспечить до 2020 года еще до 27ГВт мощностей (до 2012 г. – 5ГВт). Рост выработки – 135 млрд кВт.ч. до 2020 (27 млрд кВт.ч. до 2012).
Суммарный прирост выработки – 110 млрд. кВт.ч. в год, цена вопроса - около 6 млрд.долл..
Это достаточно для спасения и развития российского энергомашиностроительного комплекса.
Второе направление модернизации электроэнергетики - модернизация сетевого хозяйства, искусственно сдерживаемая сейчас для технологической сегментации рынка, выгодной монополистам (что, кстати, делает создание рынка технологически невозможным).
Повышение КИУМ атомных и тепловых электростанций невозможен без активного сетевого строительства. Именно развитие сетевой инфраструктуры позволит освободить “запертые” мощности, а так же обеспечить свободу маневра мощностям в условиях пиковых нагрузок.
Но строительство 10 тыс.км. магистральных и 60 тыс.км. распределительных сетей может сохранить сегментацию рынка, если пойдет в интересах монополистов.
Как найти баланс между интересами инвесторов и потребителей?
Наиболее интересен путь Китая: там сначала был запущен механизм привлечения инвестиций (инвесторам гарантировался возврат на капитал не менее 20%) для создания избыточного предложения на рынке и только потом шла осторожная либерализация.
Полученную за счет модернизации мощностей передышку в 4 года правительство обязано использовать для запуска программы строительства новых мощностей. Время необходимо для «накачивания» ресурсами и новыми технологиями энергомашиностроительных компаний (в том числе за счет создания СП с западными производителями), реанимации строительно-монтажного комплекса, согласования планов развития генерирующих компаний и поставщиков. Если в течение «модернизационной» паузы эти вопросы решены не будут, возможностей избежать энергошока не будет.
Такой алгоритм развития ситуации гарантирует новым владельцам генерирующих компаний максимальную рентабельность бизнеса.
По материалам выступления М.Г.Делягина, д.э.н., директора Института проблем глобализации, на пресс-конференции «Итоги реформы электроэнергетики»
1. Использованы материалы Б.И.Нигматулина