«Ситуация в России очень необычна. Во-первых, президент Медведев только недавно вступил в должность; во-вторых, Медведев утверждает, что его президентский срок не увеличится в результате этой реформы, однако я не знаю ни одного примера, когда подобные изменения готовились для следующего президента» - такое мнение в интервью Washington ProFile высказал Гидеон Малтц, сотрудник международной юридической компании Hogan & Hartson LLP.
- Каким образом власти обычно объясняют необходимость изменений сроков президентства?
Для начала, существует различие между уничтожением сроков президентства и увеличением их продолжительности. В большинстве случаев, президентский срок увеличивали в государствах Латинской Америки. Обычно речь шла об упразднении правила, ограничивающего президентство одним сроком - как правило, это объяснялось необходимостью продолжения пребывания во власти, поскольку у властей нет достаточно времени для реализации своих планов: «У нас есть замечательный президент, почему мы должны ограничивать время его работы - у людей должно быть право назначать на эту должность того лидера, который им нравится, это более демократично, в трудные времена нам нужен сильный лидер и т.д.». В результате, к примеру, один пятилетний президентский срок превращался в два срока по четыре года, что в совокупности дает восемь лет.
Насколько убедительны подобны аргументы сказать сложно. Это зависит от многих факторов: иногда это просто желание правящих кругов оправдать свои планы. В любом случае, многое зависит от силы оппозиции, от зрелости гражданского общества, которые влияют на мощь интеллектуальных аргументов.
Я думаю, что иногда подобные решения - то есть, отказ от одного срока в пользу двух сроков - оправданы. В то же время ситуация в России несколько иная, это не уничтожение одного срока, а увеличение продолжительности двух сроков, что несколько превышает сложившиеся в мире нормы.
- Имеются ли различия в официальных объяснениях подобных реформ и реальных причинах их проведения?
Это сложный вопрос, потому что все упирается в личность наблюдателя, который оценивает происходящее. Как оценить увеличение продолжительности двух сроков до десяти лет, когда традиционно было восемь? Хорошо это или плохо? Иногда рассуждения на эту тему грешат абсурдом.
Каждая зрелая демократия в мире имеет ограничения по количеству президентских сроков и подавляющее большинство из них ограничивают президентский срок, максимум, пятью годами. То есть, мы можем говорить о возникновении определенного консенсуса на этот счет: президент может отработать два срока по 4-5 лет.
В Латинской Америке существовала традиция ограничения президентства одним сроком. Поэтому в данном случае аргумент, что одного срока недостаточно, вполне легитимен. С другой стороны, мне кажется малоубедительным, когда два срока президентства увеличиваются до трех или увеличивается продолжительность срока. В большинстве подобных случаев президенты хотят просто дольше оставаться у власти.
Но в любом случае, это всегда поиски баланса. С одной стороны, подобные шаги могут принести больше стабильности, поскольку у действующего президента больше опыта, а, с другой стороны, это оказывает негативное воздействие на демократический процесс.
- При каких обстоятельствах власти обычно решаются провести подобные реформы?
Практически во всех случаях эти решения принимались в ситуации, когда срок правления действующего президента подходил к концу. Обычно к этому времени он пребывал во власти один-два года, и ему оставались те же год-два, иногда больше, как, например, в случае с Уго Чавесом в Венесуэле: его правление должно было закончится через четыре года, но он заранее предпринял шаги, чтобы продлить его.
В большинстве подобных ситуаций (особенно, в «новых демократиях») члены правительства начинали делать заявления, что они не желают, чтобы президент уходил, что обязательно требуется сохранить его для страны. Обычно также это объяснялось наличием какого-либо кризиса - в сфере безопасности или экономики. Однако главной причиной было то, что срок правления первого лица государства неумолимо подходил к концу.
В этом плане, ситуация в России очень необычна. Во-первых, президент Медведев только недавно вступил в должность; во-вторых, Медведев утверждает, что его президентский срок не увеличится в результате этой реформы, однако я не знаю ни одного примера, когда подобные изменения готовились для следующего президента. С другой стороны, политика в России намного сложнее, чем, например, в Замбии. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Москве дальше заглядывают в будущее и заблаговременно просчитывают свои действия.
Еще одна интересная деталь. В России и некоторых напоминающих ее странах стараются искать пути обхода принципа ограничений президентских сроков, но в то же время они вынуждены уважать этот принцип. Существовала целая политологическая школа, представители которой были убеждены в том, что за год-два до окончания своего президентского срока Владимир Путин заявит о том, что сроки президентства - западное изобретение, и скажет что-то типа: «мы устали от них, и в них не нуждаемся». Однако, несмотря на всю свою мощь и влияние, Путин не счел, что обладает необходимой легитимностью для принятия такого решения. Поэтому он освободил свой пост и ныне действует в рамках конституционного процесса, чтобы эти шаги не противоречили демократическим нормам.
- Как увеличение или сокращение сроков президентства влияет на эффективность работы государства - на внутренней и внешней аренах?
Я обязан добавить, что сроки президентства сокращаются крайне редко. Есть теория и есть реальность. Реальность такова: в большинстве случаев увеличивается количество президентских сроков и их продолжительность. Также в большинстве случаев - но не всегда - этот процесс идет рука об руку с усилением правительства и усилением президента. И трудно сказать, какой из этих факторов играет более важную роль.
Обычно в ситуации, когда страна приобретает более сильного президента, это может иметь краткосрочные позитивные последствия, поскольку данное государство представляется более стабильным и способно привлечь инвестиции. Однако в долгосрочной перспективе это лишь одно из проявлений общего процесса эрозии демократии, что негативно сказывается на защите инвесторов и уровне экономической свободы. То есть, в краткосрочной перспективе такая мера может помочь стране, в долгосрочной - это составляющая процесса разложения и дестабилизации. Конечно, чем дольше президент находится во власти и чем большей мощью он обладает, тем больнее его падение и тем яростней борьба его наследников. С одной стороны, это играет на руку демократии, а с другой - может быть весьма дестабилизирующим процессом.
В международном плане ситуация несколько иная: международные нормы демократии не особо развиты. Опять-таки, с одной стороны, президент, который находится во власти долгое время, возможно, способен лучше действовать, чем президент-новичок. Однако тут есть важный аспект: как воспринимается этот лидер иными игроками. Сложились определенные нормы, согласно которым, президент, который пребывает во власти слишком долго, нелегитимен или не вполне легитимен. Сложно сказать точно, когда и при каких условиях это начинает сказываться - к примеру, к руководителю очень большой и могущественной страны, такой как Россия, относятся несколько иначе, чем, например, к президенту Узбекистана. То есть, на мой взгляд, малые государства платят более высокую цену, чем большие.
- Какой эффект оказывает изменение сроков президентства на жизнь рядовых граждан страны?
Существует два наиболее популярных объяснения необходимости ограничения президентского срока. Первое - это утверждение, что новый лидер - это всегда хорошо; а второе - ротация политических сил, поскольку при наличии подобных ограничений у оппозиции появляется больше шансов придти к власти. В примерно 20-ти странах Африки проводились социологические исследования, которые показали, что при наличии подобной ротации власти уровень удовлетворенностью демократией возрастает, и люди больше верят в жизнеспособность демократических институтов. С моей точки зрения, это действительно очень важно.
Есть еще одна сторона медали - коррупция. Было исследование, авторы которого сопоставили уровень коррупции в странах бывшего СССР со степенью смены власти. Оказалось, что там, где происходит реальная смена власти, ниже коррупция. Логика здесь достаточно простая. Предположим, Вы бизнесмен и думаете, давать взятку представителю власти или не давать. Если Вы знаете, что этот человек будет оставаться во власти еще десять лет, то выше вероятность того, что Вы заплатите ему, причем большую сумму. Если же Вы знаете, что этот человек через год гарантированно покинет свой пост и вообще перестанет иметь прямое отношение к власти, то зачем ему платить? Тем более, если существует вероятность того, что власть переменится, и ее новые представители попробуют привлечь к ответственности старых коррупционеров и тех, кто давал им взятки...
В целом, смена команды и приход новых партий и новых игроков, не обросших коррупционными связями, обычно позволяет уменьшить уровень коррупции. Связь здесь непрямая, но она, безусловно, существует.
- Многие эксперты считают, что в условиях глобализации и усиления негосударственных игроков, таких как транснациональные корпорации, международные криминальные синдикаты, террористические организации, постепенно уменьшается роль государства. Как на этот процесс влияет вопрос о президентских сроках?
Возможно предположить, что существует страна, в которой межнациональные актеры играют столь значительную роль, что роль правительства весьма скромна. Однако в государстве с мощным правительством и мощным президентом подобные ограничения очень важны.
- Какие тенденции по увеличению сроков правления существуют в мире?
Все зависит от того, каким образом возникают новые нормы такого рода. Первое: насколько важна и значительна страна, проводящая подобные реформы? Россия - страна, безусловно, весьма влиятельная, поэтому ее соседи и многие другие страны внимательно смотрят на нее и могут воспринять подобные шаги как пример для подражания.
Второе: насколько легко это сделать? В некоторых странах власти пытались уничтожить подобные лимиты, но они сделали это, заплатив большую цену. К примеру, в Уганде была мощная оппозиция такому решению, поскольку у ее граждан было много веских причин считать, что результаты выборов подтасовываются. Другие государства посмотрели на эту историю и решили, что им лимиты не стоит упразднять.
Третье: как мир на это отреагирует? У каждой здоровой, состоявшейся демократии есть такие ограничения, поэтому многие «новые демократии» и полудемократические государства должны рассматривать их как составную и необходимую часть демократического правления. Если некоторые «полудемократии» начинают движение в каком-то направлении, то их примеру следуют и другие. И опять-таки, их действия зависят от анализа перечисленных мною трех факторов.
Президентские сроки. Истории изменений
В период с 1992 по 2006 год, 26 президентов различных государств тем или иным способом пытались изменить сроки президентских полномочий (данные Стэнфордского Университета).
Они действовали двумя способами: в 14-ти государствах (среди них Беларусь, Казахстан, Туркменистан, Узбекистан и Уганда) они просто отменяли или переписывали конституционные нормы, которые содержали подобные ограничения; в 12-ти странах (в том числе, в Кыргызстане, Намибии и Перу) реализовывался более «мягкий» сценарий, позволявший действующим главам государства оставаться у власти без внесения изменений в основной закон. Мы приводим примеры подобных реформ, осуществленных в трех странах мира.
Франция
В 2000 году во Франции была принята поправка к Конституции, сократившая срок президентства с семи до пяти лет. Президент Жак Ширак объяснил это изменение тем, что «семь лет - это слишком долго» и «пять лет - это более современно», кроме того, он подчеркнул, что французы будут голосовать чаще.
Семилетний срок президентского правления был установлен в 1873 году, после свержения монархии и в качестве временной меры. Президент де-факто считался временным обладателем высшей государственной власти до тех пор, пока король не вернется к власти. Однако эта система благополучно просуществовала почти 130 лет.
Франция многократно меняла свои Конституции - за последние два века это происходило 12-15 раз (точное количество изменений невозможно определить, потому что во многих случаях изменения производились путем включения новых статей или принятия «конституционных законов»).
В 1958 году во Франции появилась так называемая Пятая Республика. Она уникальна и не имеет точных аналогов в мире (схожие системы существуют в Австрии, Португалии, Ирландии и Финляндии, однако они лишь напоминают французскую, потому что, в отличие от этих государств, во Франции президент играет важную политическую роль). Формально это парламентская республика, потому что правительство может быть отправлено в отставку путем парламентского голосования. С другой стороны, это президентская республика, потому что президент обладает значительными полномочиями и избирается прямым голосованием. Иногда для описания этой системы используется термин «полупрезидентская республика».
Во Франции также существует уникальная система выборов. К примеру, в большинстве стран Европы «главными» (то есть, по их результатам формируется правительство) являются выборы в парламент. В других странах есть отдельные выборы в парламент и отдельные выборы президента, причем результаты президентских выборов не влияют на состав правительства. В США также проводятся парламентские и президентские выборы, однако президент формирует правительство. Во Франции и парламентские, и президентские выборы непосредственно влияют на состав правительства.
До 2000 года президент Франции управлял страной семь лет, а парламент - только пять. Это часто приводило к политическим кризисам и к частым менам правительства. В среднем, правительство Франции пребывало во власти три года. Однако во второй половине 20 века было много примеров, когда оно работало и пять и два года. Поэтому сокращение президентского срока должно было остановить эту аритмию власти.
Попытки укоротить срок президентства предпринимались с 1973 года. Любопытно, что политики Франции имели склонность изменять свою точку зрения на этот вопрос. К примеру, участвуя в президентских выборах, Франсуа Миттеран предлагал сократить срок до пяти лет, но, став президентом, он положил этот вопрос под сукно. Жак Ширак поддерживал идею сокращения срока в 1973 году, но выступал против нее в 1995-м.
Венесуэла
До 1999 года президенты Венесуэлы имели право возглавлять государство один пятилетний срок. Эта конституционная норма была некогда введена для того, чтобы избежать опасности воцарения военных диктатур, которые процветали во многих странах Латинской Америки.
В 1999 году на президентских выборах победил харизматичный политик Уго Чавес, который начал реализовывать масштабную программу реформ, стратегической целью которых было строительство социализма. Однако его проектам часто противостоял консервативный парламент - Национальная Ассамблея. Чтобы исправить ситуацию, в том же 1999 году Чавес организовал референдум, по результатам которого Национальная Ассамблея была временно упразднена, ее место заняла Конституционная Ассамблея, подавляющее большинство в которой получили сторонники Чавеса. В свою очередь, Конституционная Ассамблея оперативно подготовила проект новой Конституции, который увеличил президентский срок до шести лет и установил лимит в два срока. После этого Национальная Ассамблея вновь вернулась к власти. В 2000 году были проведены новые выборы, благодаря которым Чавес получил возможность контролировать парламент, так как большинство в нем получили его сторонники.
В 2003 году противники Чавеса начали сбор подписей для отзыва президента (новая Конституция предусматривала эту возможность в случае, если за подобное решение выскажутся не менее 20% избирателей и если за отзыв главы государства проголосует большинство участников общенационального референдума). На референдуме Чавес победил, хотя оппозиция и обвинила его в подтасовке результатов.
В 2006 году Чавес вновь победил на президентских выборах. В 2007 году он призвал отменить ограничение по количеству президентских сроков. Это изменение Конституции было одобрено парламентом и вынесено на референдум. Однако это предложение Чавеса не было подержано венесуэльцами, и он пообещал отказаться от власти в 2013 году.
Чили
В 1980 году в Чили была принята новая Конституция, вступившая в силу в 1981 году. Страной тогда правила военная хунта, лидером которой был генерал Аугусто Пиночет. Пиночет был президентом страны с 1974 года, когда он пришел к власти в результате военного переворота (1973). Новая Конституция давала президенту право оставаться во власти 6 лет без ограничения количества сроков. Кроме поста президента, Пиночет обладал еще рядом не менее важных постов, в частности, в 1981 году ему было присвоено звание «капитан-генерала» - это достаточно архаичный титул во времена оны принадлежал человеку, который одновременно возглавляет и вооруженные силы (это были назначенные Испанией губернаторы, последним капитан-генералом стал лидер движения, освободившего Чили от владычества испанской короны в 19 веке).
В 1988 году в Чили прошел плебисцит, который, де-факто, стал причиной отстранения Пиночета от власти (он оставил свой пост в 1990 году). Тогда же был упрощен порядок внесения поправок к Конституции. В 2005 году президент Рикардо Лагос и парламент изменили президентский срок, сократив его с шести до четырех лет. Тогда же было установлено, что один человек не может занимать президентский пост два срока подряд.
Международная панорама
Каждое государство имеет свою иногда уникальную, систему государственной власти. Президенты этих государств имеют разные полномочия (иногда это чисто церемониальная фигура, иногда президент непосредственно управляет страной) и по-разному назначаются на этот пост. Поэтому их прямое сопоставление невозможно.
В большинстве президентских республик используются жесткая система ограничения срока пребывания во власти, менее строгие правила действуют в парламентских республиках, прежде всего, потому, что формальный глава государства является таковым лишь до тех пор, пока пользуется поддержкой парламентариев (де-факто, периодически это приводило к тому, что один человек руководил государством пожизненно).
Аргентина. 4 года. Президент избирается на прямых общенациональных выборах. Может провести в этой должности два срока.
Австрия. 6 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Бразилия. 4 года. Прямые выборы. Один срок.
Венгрия. 5 лет. Президент избирается парламентом. Возможны два срока.
Венесуэла. 6 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Германия. 5 лет. Президент избирается Федеральной Конвенцией, в состав которой входят парламентарии и равное с ними число делегатов, избранных легислатурами федеральных земель. Возможны два срока. Федеральный канцлер, который обладает большими полномочиями, также избирается Конвенцией на 4 года.
Греция. 5 лет. Президент избирается парламентом. Возможны два срока.
Израиль. 7 лет. Избирается парламентом. Один срок.
Исландия. 4 года. Прямые выборы. Возможно неограниченное количество сроков. Пост президента - скорее, церемониальный. Реальной властью обладает премьер-министр, который также избирается на 4 года.
Индия. 5 лет. Президент избирается Электоральной Коллегией, в состав которой входят парламентарии и делегаты штатов. Один человек может занимать пост президента неограниченное количество сроков.
Индонезия. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Ирландия. 7 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Испания. 4 года. Обычно президентом становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. Его кандидатура официально предлагается королем, выборы проводятся парламентом.
Италия. 7 лет. Президент избирается Электоральной Коллегией, в состав которой входят парламентарии и представители региональных властей. Один человек может занимать пост президента неограниченное количество сроков.
Китай. 5 лет. Президент избирается парламентом. Возможны два срока.
Колумбия. 4 года. Прямые выборы. Возможны два срока.
Ливан. 6 лет. Избирается Национальной Ассамблеей (парламент, формирующийся на пропорциональной основе представителями различных этнических и религиозных групп, населяющих страну). Один человек не может занимать президентский пост два срока подряд.
Мексика. 6 лет. Прямые выборы. Один срок.
Монголия. 4 года. Прямые выборы. Возможны два срока.
Объединенные Арабские Эмираты. 5 лет. Президент избирается правителями семи эмиратов, составляющих страну. Один человек может занимать пост президента неограниченное количество сроков. Де-факто, пост президента занимают только представители одного из правящих кланов.
Пакистан. 5 лет. Президент избирается Электоральной Коллегией, в состав которой входят парламентарии и представители региональных легислатур. Один срок.
Парагвай. 4 года. Прямые выборы. Один срок.
Перу. 4 года. Прямые выборы. Один человек не может занимать президентский пост два срока подряд.
Польша. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Португалия. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Тайвань. 4 года. Прямые выборы. Возможны два срока.
Турция. 7 лет. Президент избирается парламентом. Один срок.
Уругвай. 5 лет. Прямые выборы. Один человек не может занимать президентский пост два срока подряд.
Филиппины. 6 лет. Прямые выборы (любопытно, что президент и вице-президент избираются независимо). Один срок.
Финляндия. 6 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Хорватия. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Черногория. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Чехия. 5 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
Чили. 4 года. Прямые выборы. Один срок.
Швейцария. 1 год. Президент избирается парламентом из числа членов Федерального Совета (орган исполнительной власти, состоящий из семи членов, возглавляющих семь министерств) на 1 год. Один человек не может занимать президентский пост два срока подряд.
Шри Ланка. 6 лет. Прямые выборы. Возможны два срока.
ЮАР. 5 лет. Президент избирается парламентом. Возможны два срока.
Южная Корея. 5 лет. Прямые выборы. Один срок.