Евросоюз: новые средства внешней политики

В предстоящие выходные в Риме откроется межправительственная конференция, на которой @ министры иностранных дел 15 государств  @ Евросоюза приступят к выработке финального варианта Конституции ЕС. Основной закон Евросоюза должен быть утвержден до мая 2004 года, когда в ЕС будут приняты Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Кипр, Мальта, Польша, Словакия и Словения.
Под влиянием эмоционально окрашенных радио- и телевизионных передач иногда складывается обманчивое впечатление, будто бы в области внешней политики ни Францию, ни Германию, ни Нидерланды, ни любое другое государство, входящее в Европейский Союз, их принадлежность к интеграционной группировке не особенно-то и связывает. Они столь же активны и независимы на международной арене, как и прежде. Их самостоятельность ничто не сдерживает. Каждая страна действует в мировой политике так, как считает нужным. На самом деле это совсем не так, считает Марк Энтин, директор Института европейского права МГИМО, представляющий свою точку зрения в журнале «Европа».
Уже сравнительно давно все государства передали ЕC весомые полномочия по ведению международных дел от их имени. Одновременно они взяли на себя далеко идущие обязательства согласовывать свои позиции, координировать действия, работать сообща, воздерживаться от каких-либо шагов, способных подорвать единство и навредить интересам Союза.
Западноевропейские страны очень много сделали на пути к обретению политического единства. За последние годы они совершили гигантский рывок в этом направлении. Общая внешняя и оборонная политика (ОВПБ) была усилена ими общей европейской политикой в области безопасности и обороны, сокращенно - ОЕПБО. Из просчетов, допущенных в отношении иракского кризиса, государства-члены сделали серьезные выводы. На наших глазах благодаря разработанному Европейским Конвентом проекту Договора о принятии Конституции Европейского Союза подготавливается настоящая революция в правовом и институциональном обеспечении формирования и реализации ОВПБ.
Но неизменным остается главное требование - ОВПБ и ОЕПБО должны базироваться на четких правовых установлениях, соответствовать целям и принципам Европейского Союза и осуществляться правовыми методами, подчеркивает ученый.
Институты и инструменты ОВПБ
В сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены наделили Европейский Союз самой широкой компетенцией. Пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, они вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества. Свобода рук не была ими утрачена.
Формально в ЕС действует единая институциональная система. На практике в сфере ОВПБ и ОЕПБО роль институтов Союза существенно отличается от обычной. Их полномочия также совершенно иные. В сфере ОВПБ и ОЕПБО сложилась властная вертикаль, идущая от Европейского Совета к Совету министров (Совету ЕС), от Совета к Комитету постоянных представителей и Комитету по политике и безопасности и далее - к разветвленной системе политических, вспомогательных, технических и рабочих органов. Европейская Комиссия лишь обслуживает вертикаль, хотя в последнее время ее функции по отношению к ОВПБ и ОЕПБО претерпевают изменения. Она становится все более активной, раз за разом выстреливая проектами внешнеполитических концепций и стратегий. Европейский Парламент оказывает на вертикаль хоть и чрезвычайно весомое, но в основном морально-политическое влияние. В системе институтов ОВПБ и ОЕПБО фактически царит Европейский Совет. Он всем руководит, над всем главенствует, никому не подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые ранее решения. Направляет всю деятельность ЕС в сфере ОВПБ и ОЕПБО и контролирует их осуществление. Определяет их принципы и основные ориентиры. Утверждает общие стратегии, их продолжительность и средства, которыми должен располагать Союз и которые должны предоставляться государствами-членами на их осуществление.
Управление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО в рамках институциональной системы Союза концентрируется в руках Совета ЕС. Он собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе министров иностранных дел "пятнадцати", верховного представителя по ОВПБ и члена ЕК, ответственного за внешние связи Союза. Совет обеспечивает координацию внешней политики государств. Он принимает решения о совместных действиях и общих позициях, конкретизирующие ориентиры и стратегии, принятые Европейским Советом, и заключает от имени Союза соглашения с третьими странами и международными организациями.
Чрезвычайно важная роль в осуществлении отводится председательствующей в ЕС стране. В начале 6-месячного срока ее полномочий она объявляет о своих приоритетах. Они накладывают отпечаток на повестку дня политических институтов Союза. Ее глава государства или премьер-министр, министр иностранных дел и другие официальные лица в течение шести месяцев руководят работой Союза в сфере ОВПБ на всех этажах межправительственного сотрудничества и следят за выполнением принятых решений. Они представляют Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ, на международной арене. Они выдвигают от имени Союза внешнеполитические инициативы, ведут переговоры о заключении международных соглашений и в принципе выражают позицию Союза в международных организациях, на международных конференциях, в контактах с третьими странами, в том числе в рамках политического диалога.
Часть функций председательства реализуется верховным представителем по ОВПБ. Причем, согласно сложившейся практике, речь идет обо всем спектре функций - повседневном руководстве, контроле за осуществлением, ведении переговоров и консультаций, представительстве в международных организациях и контактах с третьими странами, разработке аналитических документов и рекомендаций по стратегическим вопросам и так далее. Первым верховным представителем Союза с октября 1999 года стал испанец Хавьер Солана. Благодаря твердой поддержке со стороны государств ЕС он сделал свой пост одним из ключевых в иерархии институтов ОВПБ.
Наброски всеобъемлющей стратегии ОВПБ
За последнее десятилетие ОВПБ и ОЕПБО получили мощнейшее развитие. Вслед за внешнеэкономическими Европейский Союз нарастил внешнеполитические мускулы и успешно начал накачивать военные. Отталкиваясь от этой новой реальности, он все настойчивее заявляет о своей глобальной ответственности в мировой политике. На недавней сессии в Салониках Европейский Совет провозгласил: "Наш Союз преисполнен решимости взять на себя ответственность за обеспечение безопасности Европы и продвижение к лучшему миру".
Это заявление было сделано, в том числе, исходя из того, что еще до конца 2003 года ЕС удастся закрыть крупнейшую и, как считают в Брюсселе, последнюю брешь в проводимой им внешней политике и политике в области обороны и безопасности. К декабрьскому саммиту Х. Солана должен подготовить стратегию безопасности Союза.
Первый набросок документа был представлен уже в Салониках. В отличие от предыдущих аналитических материалов акцент в нем уверенно сделан, по сути, на превентивное военное вмешательство и наращивание военной мощи Союза в условиях расширения (!). Документ озаглавлен "Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше". В нем констатируется, что позитивный импульс, данный развитию международных отношений окончанием "холодной войны", не принес ожидавшихся результатов. Ситуация в мире характеризуется продолжающимися локальными войнами, слабостью части государств, которые не справляются с самыми элементарными из своих обязанностей, углубляющейся нищетой в масштабах планеты.
Угрозы, с которыми сталкивается европейский континент, поменяли свою природу. Проблема крупной внешней агрессии больше не стоит. Но страны континента должны противостоять международному терроризму, распространению оружия массового уничтожения, развалу государственности и организованной преступности.
Все эти угрозы взаимосвязаны. За последнее время Европейский Союз уже много сделал в этом отношении. В ответ на события 11 сентября 2001 года он утвердил единый ордер на арест и принял меры по пресечению финансирования террористической деятельности, одобрил новую программу действий по расширению контрольных возможностей МАГАТЭ, предпринял операции в целях содействия государствам, скатывающимся к хаосу, таким, как балканские страны, Афганистан, Восточный Тимор, Конго.
Перед Европейским Союзом стоят три стратегические цели. Он призван вносить вклад в обеспечение безопасности и хорошее управление в граничащих с ним районах, способствовать формированию мирового порядка на истинно многосторонней основе, противодействовать любым угрозам, будь то новым или старым.
В документе рекомендован набор мер, направленных на то, чтобы перегруппировать находящиеся в распоряжении Союза инструменты и возможности и оптимизировать его внешнюю деятельность. В конкретном плане предлагается увеличить расходы на оборону, продолжить во избежание ненужного дублирования и параллелизма передачу в ведение Союза национальных сил и средств, наращивать гражданские силы поддержки военных операций, объединить распыленные дипломатические ресурсы, обмениваться разведывательными данными.
В документ также включены призывы к укреплению стратегического партнерства с США и установлению такого партнёрства с Россией, Японией, Китаем, Канадой и Индией. В нем дана позитивная оценка планов совершенствования институциональной системы ОВПБ и ОЕПБО.
Намечаемая реформа правовой и институциональной базы ОВПБ
Большая часть предложений, положенных Конвентом в основу подготовленного им проекта Договора о принятии конституции Европейского Союза, включая те, что касались ОВПБ, поступила от рабочих групп. Конвент их полностью использовал. Но в реформировании ОВПБ он решился пойти гораздо дальше, чем они.
Очень много сделано для того, чтобы укрепить правовую и институциональную базу ОВПБ и внешних действий ЕС, превратить их в действительно общую внешнюю политику, придать ей комплексный и всеобъемлющий характер, прописать возможность реального продвижения по пути интеграции в этой очень деликатной области.
Проект в максимально наглядном виде показывает масштабы полномочий ЕС на международной арене. Вместе с тем из проекта договора четко видно, в каких областях международных отношений, и реализуя какой из типов своей компетенции, действует ЕС, в каких случаях Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с ними сотрудничать, в каких выполняет поддерживающие функции.
Функции, ныне выполняемые членом Европейской Комиссии, ответственным за внешние связи, Крисом Паттеном и Х. Соланой, концентрируются в одних руках. Они вверяются министру иностранных дел ЕС, назначаемому в соответствии с процедурой, отличной от назначения всех остальных членов Европейской Комиссии, заместителем председателя которой он становится.
Новое в его мандате - министру поручается в приоритетном порядке заниматься согласованием и координацией позиций государств-членов. В этом находят выражение акценты, по-новому расставляемые в проекте Договора применительно к ОВПБ. Их появление прямо обусловлено выводами, сделанными Конвентом из анализа иракского кризиса.
Параллельно с концентрацией внешних функций в одних руках и институционализацией сотрудничества между министром иностранных дел и Европейской Комиссией идет расширение практики принятия решений квалифицированным большинством. Устанавливается, что из-под правила единогласия изымаются решения, принимаемые Советом ЕС на основе предложений, совместно вносимых министром и Комиссией.
Кроме того, Европейский Совет уполномочивается дополнительно определять другие аспекты ОВПБ, по которым Совет ЕС мог бы принимать решения квалифицированным большинством голосов. Существенно расширяются полномочия министра и в сфере ОЕПБО, будь то ее гражданские или военные составляющие.
В целом можно констатировать, что подготовленный Европейским Конвентом проект Договора о принятии Конституции Европейского Союза предусматривает коренную реформу правовых основ и институциональной системы осуществления ОВПБ и ОЕПБО. Скорее всего, что касается внешней деятельности Европейского Союза, Межправительственная конференция постарается не вносить в предложенный Конвентом проект значительных изменений.
Более того, политические институты уже подхватили некоторые из сформулированных им предложений и приступили к их реализации. Таким образом, в ближайшем будущем характер проводимой Европейским Союзом ОВПБ и ОЕПБО серьезно изменится.