Россия и МВФ: взгляд с обеих сторон

С 8 по 23 октября в России с визитом будет находиться миссия Международного валютного фонда (МВФ). Цель приезда @ - оценка соблюдения стандартов в области @ подготовки и распространения макроэкономических данных.
В Москве экспертов миссии ждет сюрприз, а может быть, и подтверждение имевшихся опасений. 3 октября Коллегия Счетной палаты РФ рассмотрела итоги проверки использования Россией внешних заимствований у международных финансовых организаций за период с 1992 по 2002 год. В представленных материалах говорится, что в период 1992-2002 годов Российской Федерацией, в рамках проведения структурных и социально-экономических реформ, было заключено 17 соглашений на общую сумму $41,2 млрд., в том числе с Международным валютным фондом – на сумму $34,9 млрд. и с Международным банком реконструкции и развития (МБРР) – на сумму $6,3 млрд. За указанный период было фактически использовано $26,1 млрд., в том числе, по линии МВФ – на сумму около $21 млрд. и по линии МБРР – на сумму $5,1 млрд. Таким образом, сокращение выделенных средств составило свыше $15 млрд., или 36% от объявленного объема. При этом, по оценке Счетной палаты, расходы федерального бюджета по выплате комиссии за резервирование средств, предоставленных только МБРР, составили $2,5 млн.
Специалисты СП объясняют причины сокращения кредитов МВФ и МБРР отсутствием стратегии проведения структурных и социально-экономических реформ (!) и медленными темпами их реализации, неудовлетворительными рейтингами проектов, устанавливаемых экспертами МВФ и МБРР, продлением сроков завершения проектов. В свою очередь, затягивание сроков реализации займов МБРР делает их использование менее эффективным, увеличивает расходы на содержание групп реализации проектов (ГРП), каждый дополнительный год функционирования которых обходится федеральному бюджету приблизительно в $3 млн.
Федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию займов, а это, судя по всему, Минфин, как считают специалисты Счетной палаты, не принимались практические меры по их эффективному использованию, не производились расчеты эффективности займов как инструмента достижения структурных и социально-экономических целей, до сих пор не разработана методика оценки экономической эффективности работы с внешними заимствованиями (!). Щекотливой фон для начала работы миссии, не правда ли?
А теперь взгляд эксперта с той стороны. Мартин Гилман занимает должность Assistant Director в Policy Development and Review Department Международного Валютного Фонда (МВФ). В 1996 – 2002 годах он был главой представительства МВФ в России, то есть отчетливо представляет тот период, о котором шла речь в материалах Счетной палаты РФ.
Свое мнение о работе МФВ в России М.Гилман высказал в интервью Washington ProFile.
Вопрос: Каковы были главные проблемы, в решении которых МВФ помогал России?
Гилман: Главная проблема, с которой столкнулась Россия после коллапса советской системы, - развитие кадрового и административного потенциала. Без этого невозможно принимать и проводить в жизнь решения в экономической сфере. Это звучит достаточно тривиально, однако МВФ и международное сообщество тогда просто не понимали, насколько сложно решать такого рода проблемы. Поэтому мы вынуждены были осуществлять нашу помощь и техническую поддержку самыми разными путями. Вспомните, что экономика СССР была максимально централизована. Кроме всего прочего, это было автократическое, или тоталитарное, государство, где центральная власть была поставлена во главу угла. Все иностранные наблюдатели верили, что доминирование центральной власти в России сохранилось после краха советской системы, поскольку именно центральная власть была наиболее развитой частью всей советской системы, существовавшей очень долгое время. Да, в постсоветской России 1992-1993 годов сохранились все атрибуты советской центральной власти, однако это была лишь иллюзия власти.
В 1992 году мы обсуждали, как создать нормальное правительство. Это правительство должно было не только принимать решения, но и создавать новые инструменты для их выполнения. Если мы кинем взгляд в прошлое, то обнаружим, что тогда существовал реальный вакуум власти. Фактически, от центральной власти остался лишь скелет, который, конечно, выглядел, как настоящее правительство, однако не обладал реальной силой для принятия решений, для разрешения конфликтов и достижения компромиссов. То есть формальная правительственная структура не имела возможностей принимать решения. Потребовалось значительное время, чтобы провести необходимые реформы.
Олег Вьюгин как-то сказал мне, что главный урок, который он получил, работая с МВФ, таков: если Россия хочет превратиться в современное государство, которое может успешно решать экономические проблемы, то одним из условий этого должна быть координация действий различных сил в правительстве. Вьюгин сказал, что эта аксиома не была очевидна для российских бюрократов, поскольку тогда никто толком не понимал, как работает правительство.
Одним из основных вкладов МВФ были не деньги и не наблюдение за бюджетной политикой России, а отслеживание того, как работает российское правительство. Надо сказать, что наблюдение за работой правительства не входило в наши задачи. Однако, когда мы понимали, в чем смысл проблемы, то могли фокусировать усилия на ее разрешении.
Вопрос: И как правительство решало эти проблемы?
Гилман: Поразительно, сколько раз МВФ предполагал, что российское правительство будет принимать верные решения по различным вопросам - банковским, налоговым... Каждый раз мы продолжали рассчитывать на это и каждый раз убеждались, что правительство ничего не делает или принимает неудачные решения. Полное открытие рынка ГКО для нерезидентов в 1996 году изначально планировалось для того, чтобы связать правительство с финансовым рынком и предоставить доступ к менее дорогим финансовым ресурсам. Предполагалось, что бюджет будет находиться под контролем, и что бюджетный дефицит уменьшится с 4% в 1996 году до 3% в 1998 году. Однако этого не произошло, потому что государственные расходы продолжали расти.
После президентских выборов осенью 1996 года налоговые поступления в федеральный бюджет упали до рекордного минимума. Этих средств не хватало даже для покрытия ежемесячных расходов силовых министерств. Люди вернулись со своих дач и обнаружили, что ситуация стала хуже, чем до выборов. Тогда было заявлено, что правительство будет взыскивать налоги с десяти крупнейших неплательщиков, однако в этом направлении не было сделано ничего. Наверное, лучше было вообще ничего не делать, чем громко что-то обещать и потом не выполнять обещаний.
Однако проблема была и в том, что российская бюрократия не работала. Когда Владимир Путин был избран президентом в марте 2000 года, мы изучили его окружение и поняли, что он хотел послать четкий сигнал, какого типа ориентации будет придерживаться его администрация. Путин понимал, что если он предложит на утверждение Думы новые законы, это будет иметь слишком серьезный эффект. Поэтому он сконцентрировался на том, чтобы законодатели рассмотрели ранее внесенные законопроекты и отдал приказ правительству сделать все возможное, чтобы ускорить этот процесс. Тем не менее, эти законы были приняты лишь через год. Глава администрации президента Александр Волошин провел аналогию между приказами президента и их воплощением в жизнь. Он сказал: "Приказы уходили, как вода в песок".
Я хочу подчеркнуть, что власти России оказались перед лицом серьезнейшей проблемы. Они старались найти нужных людей, чтобы привлечь их в правительство, они пытались создать новые структуры власти. И российские власти действовали не только в условиях вакуума, образовавшегося после распада СССР, но и в условиях разрухи, экономического хаоса, сопротивления со стороны законодателей. Стоит бросить взгляд на то, чего удалось достичь к концу 1990-х годов. Инфляция под контролем, курс рубля стабилизировался, правительство начало накапливать деньги, а законодательная власть начала работать над решением реальных проблем.
Вопрос: Насколько влиятелен МВФ был в России в 1990-е годы?
Гилман: На самом деле мы крайне мало влияли на то, что происходило в России. Бывший глава МВФ Мишель Камдессю сказал мне: "В том, что случилось в 1990-е годы в России, на 99% была вина или заслуга России, и лишь на 1% - вина или заслуга МВФ". Он добавил, что даже оценить влияние МВФ в 1% было бы слишком самоуверенно, поскольку большую роль играл Всемирный Банк, который лучше приспособлен для  решения крупных структурных и административных проблем. Во всех странах власти брали на себя риск принятия решений - мы можем говорить о сегодняшней Аргентине или Индонезии несколько лет назад.
Наибольшим влиянием МВФ, вероятно, пользовался во время кризиса 1998 года. Тогда высшие должностные лица России не знали, что делать: в частности, они не могли принять решение о девальвации рубля  - частично по политическим причинам, частично по причинам монетарного контроля. Если у вас нет нужных людей на нужном месте - мне бы не хотелось называть ничьих имен - если у вас нет людей, способных принимать верные решения в напряженных условиях, то участники финансовых рынков не будут доверять вам. Не только международные финансовые круги, но и российские банкиры не верили, что правительство способно проводить внушающую доверие политику для достижения финансовой стабильности. Один инвестор из Лондона сказал мне: "Когда Вы даете в долг правительству, Вы должны быть уверены в том, что оно сможет получать прибыль, чтобы расплатиться с Вами. Если однажды доверие было утрачено, то никто больше не захочет связываться с бумагами, выпускаемыми этим правительством".
Вопрос: Каков профессиональный уровень нынешнего российского правительства?
Гилман: Я не могу оценивать нынешнюю ситуацию, однако могу сказать, что правительству было очень трудно подобрать сотрудников. Особенно это касается чиновников среднего и высшего звена. Я думаю, это продолжает оставаться серьезной проблемой. Во всем мире во время экономических кризисов правительству очень трудно привлечь хороших специалистов на государственную службу. В России это еще более сложно, потому что частный сектор привлекает молодых людей, обладающих управленческими и предпринимательскими способностями, - людей, в которых так нуждается правительство. Но эти специалисты идут в бизнес или ищут работу за рубежом.
Понятно, что людей трудно привлечь на государственную службу из-за низкой зарплаты. Кроме того, в силе остаются некоторые древние нормативные акты, регулирующие правила приема на госслужбу и механизмы действий чиновников. Чтобы привлечь новые таланты на государственную службу, как мне кажется, необходимо провести серьезную реформу.
С моей личной точки зрения, России может потребоваться достаточно много времени, чтобы достичь своих целей. В том числе, это связано и с процессом смены поколений. Однако, как я ранее сказал, я впечатлен, как правительство Путина пытается решить эти проблемы. Во время моей последней беседы с премьер-министром Михаилом Касьяновым он сказал мне, что решение персональных вопросов, в частности, конфликтов между министрами,  занимает большую часть его времени. В современном государстве премьер-министр не должен тратить на решение этих проблем столь большое время.