На полпути к саморегулированию

30 июня в Государственной Думе состоится второе чтение законопроекта "О саморегулируемых организациях" (СРО). Накануне было опубликовано несколько экспертных комментариев на эту тему.

Зав. сектором Фонда “Бюро экономического анализа”, к.э.н. П. Крючкова относится к законопроекту критически. Общая постановка проблемы, по ее мнению, заключается в следующем:

В экономическом смысле под саморегулированием хозяйственной деятельности понимается легитимное объединение бизнеса для целей разработки правил хозяйственной деятельности и контроля за их соблюдением. В качестве индикатора общественной значимости организаций саморегулирования (СРО) принимается выполнение ими функций по рассмотрению жалоб аутсайдеров и внесудебному разрешению споров.

Развитие саморегулирования может рассматриваться как одно из приоритетных направлений оптимизации государственного вмешательства и совершенствования качества регулирования в России. Развитие саморегулирования бизнеса в различных формах, во-первых, расширяет возможности выбора эффективных форм регулирования рынка (позволяет рассматривать саморегулирование как реальную альтернативу государственному регулированию); во-вторых, создает возможности преодоления провалов рынка без использования государства как на добровольной, так и нормативной основе; в-третьих, создает инфраструктуру, позволяющую консультироваться с участниками рынка при выработке регулирующих решений (в отраслях, где количество хозяйствующих субъектов велико, объективно невозможно проводить консультации с отдельными участниками рынка, поскольку консультации со всеми требуют запретительно высоких затрат, а консультации с отдельными представителями отрасли могут не обеспечить репрезентативности – более эффективно консультироваться с объединениями бизнеса).

В этой связи задача развития саморегулирования бизнеса в России может рассматриваться как весьма важная и актуальная. К сожалению, представленный законопроект, с нашей точки зрения, будет скорее вреден, чем полезен для развития саморегулирования в России, как минимум, по следующим причинам.

1. Саморегулирование чрезвычайно разнообразно. Введение жесткого законодательного определения того, что есть организация саморегулирования, не позволит учесть отраслевую специфику саморегулирования. Так, далеко не во всех отраслях целесообразным является создание компенсационных фондов или страхование профессиональной ответственности. Примером отрасли, где такие формы ответственности перед третьими лицами являются нецелесообразными, может служить рекламная сфера. При этом в мировой практике саморегулирование рекламной деятельности является весьма распространенным. С нашей точки зрения, именно многообразие схем саморегулирования является причиной, по которой ни в одной стране мира пока не разработан закон, аналогичный предлагаемому в России.

  2. В настоящее время в России отсутствуют нормативные или иные положения, препятствующие объединению бизнеса для целей саморегулирования. Это подтверждается тем фактом, что в различных отраслях создаются организации, имеющие все признаки СРО. Таким образом, с точки зрения устранения препятствий на пути развития саморегулирования принятия специального закона «О саморегулируемых организациях» не является необходимым.

3. В законопроекте подробно описаны обязанности организации саморегулирования и ее членов, но фактически не прописаны обязанности государства по сокращению государственного регулирования (государственного надзора) в отраслях, в которых на добровольной или делегированной отраслевым законом основе действуют СРО. Велик риск, что в результате применения данного закона (и принятия на его основе отраслевого законодательства) будет возникать ситуация «двойного регулирования» и со стороны государства, и со стороны СРО, что существенно повысит непроизводительные издержки бизнеса.

4. В законопроекте чрезвычайно слабо прописаны обязательства государства по отношению к СРО. Фактически все сводится к предоставлению СРО проектов нормативных актов и информации о проверках деятельности членов СРО (п. 2 ст.20). Более того,  само определение регулирующего органа, данное в п.1 ст.20 сильно сужает возможности получения информации от органов государственной власти. По букве статьи, есть обязанность предоставлять только нормативные акты строго по предмету саморегулирования и только готовящиеся в рамках данного органа. Это означает, что широкий круг проектов нормативно-правовых актов, готовящихся в «непрофильных» ведомствах либо не относящихся (например, по мнению недобросовестных чиновников) к предмету саморегулирования, предоставляться не будут. По большому счету, как информация о результатах проверок, так и информация о готовящихся нормативных актах, должна быть доступна ВСЕМ ЖЕЛАЮЩИМ, а не только СРО. Проблему информационной закрытости органов государственной власти необходимо решать в рамках более общих законов, регламентирующих обязанности органов власти по распространению информации. Предложенный  же вариант даже ухудшит положение дел с раскрытием информации.

5. Предоставление СРО права оспаривать решения органов государственной власти, затрагивающие интересы членов организации, само по себе положительно. Однако непонятно, почему такие права даются только СРО, а не любым объединения бизнеса или вообще любым организациям. Безусловно, необходимо усиление судебного надзора за качеством регулирующих решений, в том путем расширения круга лиц, которые могут подавать иски о признании того или иного нормативного акта недействительным. Но решать эту проблему следует путем внесения  поправок в ГПК и другие законы, регулирующие порядок судебного обжалования нормативно-правовых актов.

6. Отсутствие реальных прав у СРО в сочетании с жесткими требованиями к структуре управления, наличию специализированных органов, внесения СРО в государственный реестр будет означать исключительно возможности усиления бюрократического контроля за бизнесом.

7. Внутренние процедуры деятельности организаций саморегулирования как некоммерческих организаций уже прописаны в соответствующем законодательстве. Повтор этих положений в специальном законе создает ненужное дублирование.

8. Предлагаемый в п. 7 ст. 20 механизм ходатайств со стороны СРО о выдаче лицензий в сочетании с правом СРО предоставлять платные услуги по обучению и предоставлению информации фактически возвращает нас к ситуации, которую пытались преодолеть путем принятия закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Одним из существенных нареканий к лицензирующим органам было часто имеющее место требование прохождения предлицензионной экспертизы, стоимость которой могла во много раз превышать стоимость самой лицензии. В данном случае создается риск сговора между лицензирующим органом и СРО: лицензии не будут выдаваться без соответствующего ходатайства, а для получения ходатайства потребуется вступление в СРО.

Таким образом, в представленном виде законопроект:

1. Не будет способствовать развитию саморегулирования, поскольку, возлагая на предпринимателей дополнительные издержки по созданию организаций, имеющих право называться СРО, не создает достаточных стимулов к созданию подобных организаций.

2. Создает риски усиления административного давления на бизнес даже по сравнению с существующей ситуацией.

3.Дает возможности «сортировать» бизнес-объединения по формальному критерию, в результате чего авторитетные, но не подпадающие под формальные критерии СРО бизнес-объединения, могут быть отрезаны от доступа к информации из органов государственной власти и управления.

4.Значительная часть поставленных в законе вопросов должна решаться в рамках другого законодательства (вопросы судебного обжалования действий органов государственной власти и нормативно-правовых актов; вопросы раскрытия информации).

В таком виде его принятие является нецелесообразным, считает П. Крючкова.

Возможные варианты решения

Вариант 1. С нашей точки зрения, наиболее приемлемый.

Отложить принятия закона «О саморегулируемых организациях». Рассмотреть целесообразность принятия такого закона в пакете с законами, определяющими порядок принятия нормативно-правовых актов в сфере регулирования предпринимательской деятельности (проект закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» разрабатывался Минэкономразвития России). Такой «пакетный» подход позволит рассматривать развитие саморегулирования в контексте общей реформы регулирования. Вопрос о целесообразности передачи функций, выполняемых в настоящее время государством, в СРО, будет решаться в этом случае в рамках общих процедур.

Вариант 2. Кардинально переработать представленный законопроект. Требуется, во-первых, подробно прописать обязанности государства по ослаблению государственного регулирования в сфере деятельности СРО (возможно, следует скорректировать положения федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) №134-ФЗ). Во-вторых, существенно расширить права СРО.

В-третьих, существенно снизить детализацию в описании структуры управления в СРО.

Торгово-промышленная палата РФ также высказалась по проекту федерального закона «О саморегулируемых организациях». В заявлении ТПП говорится:

Проект федерального закона «О саморегулируемых организациях» внесен в Государственную Думу В.С. Плескачевским и группой депутатов, в том числе В.А.Пехтиным, В.М.Резником, В.В.Володиным, О.В.Морозовым, Н.И.Рыжковым, Г.В.Куликом, В.Г.Драгановым, Е.М.Примаковым и др.

Государственной Думой третьего созыва 14 октября 2003 года законопроект был принят в первом чтении. Вместе с тем, после этого законопроект был существенно изменен Комитетом по собственности под руководством В.С.Плескачевского в плане создания замкнутой системы СРО, призванной стать основой негосударственного руководства экономикой. Согласно заявлениям разработчиков, при его последующей доработке предполагаются дальнейшие шаги по созданию объединений саморегулируемых организаций на территориальном (региональном) и федеральном уровнях, то есть образование завершенной иерархически организованной системы экономического управления.

Следует отметить, что в действующем российском законодательстве уже имеется ряд положений о саморегулируемых организациях. Так, федеральными законами «О несостоятельности (банкротстве)», «О рынке ценных бумаг», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» предусматривается создание саморегулируемых организаций в соответствующих сферах профессиональной или предпринимательской деятельности.

Начинают развиваться различные формы саморегулирования и в иных сферах бизнеса. Это связано, в первую очередь, с желанием использовать преимущества, которыми наделены члены саморегулируемых организаций.

При всей внешней привлекательности принципов и норм саморегулирования, заявленных разработчиками законопроекта «О саморегулируемых организациях», на многочисленных «слушаниях» и «круглых столах», посвященных данной проблеме, высказывались опасения, что принятие данного законопроекта может привести к негативным последствиям.

Во-первых, анализ деятельности уже созданных СРО показывает, что широко разрекламированная передача им государственных полномочий и функций является в большинстве случаев чистой декларацией. Не располагая кадрами, опытом, они не способны к осуществлению ответственных функций, возникающих в связи с сокращением и разгосударствлением полномочий и функций государственных органов.

Во-вторых, полуторагодичная практика деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, созданных на основе Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», показала, что большинство из них вращаются в орбите влияния сложившихся крупных экономических групп и используются ими для передела собственности в свою пользу через механизм банкротств. Не исключено, что разрабатываемый федеральный закон «О саморегулируемых организациях» будет также использован в тех же самых целях.

В-третьих, взаимоотношения государственного регулятора и верхушки саморегулируемой организации носят обычно закрытый, непрозрачный характер, что способствует активному формированию коррупционных связей. Ввиду совмещения в саморегулируемой организации одновременно трех функций – выработки правил (стандартов) предпринимательской деятельности, контроля за соблюдением этих правил и привлечения к ответственности за их нарушение весьма велика вероятность возникновения коррупции и внутри самих СРО. При этом, учитывая специфику СРО, их высокую защищенность от государственного и общественного вмешательства, масштабы коррупции в этой системе могут быть значительными.

В-четвертых, практика показала, что внутри СРО не обеспечивается реального равноправия всех участников: обычно в ней доминирует небольшая группа крупных организаций, которые «заказывают музыку». В этой связи, в противовес заявленным «благим целям», саморегулируемые организации могут стать орудием подавления конкуренции, средством монополизации узким кругом лиц «входа» субъектов предпринимательства на рынок или в профессию, что опять-таки создает богатые возможности для коррупционеров.

В-пятых, членство в саморегулируемой организации накладывает на участников рынка ряд дополнительных обязанностей: уплату вступительных и членских взносов, взносов в компенсационные фонды, предоставление в СРО документальной отчетности, а также подконтрольность, дисциплинарную ответственность перед СРО.

В-шестых, законопроектом предусматривается создание солидной бюрократической прослойки органов управления и специализированных рабочих структур СРО, которые придут на смену сокращаемой «государственной бюрократии». Создание системы СРО и объединений СРО, по-видимому, несколько разгрузит государственный бюджет, но увеличит совокупные общественные затраты. Следует ожидать (такие предложения уже вносились), что издержки членов саморегулируемых организаций на содержание СРО и объединений СРО будут включены в цену товаров и услуг, реализуемых потребителям.

Что касается самого законопроекта «О саморегулируемых организациях», подготовленного Комитетом Государственной Думы по собственности ко второму чтению, то на прошедших 8 июня 2004 года парламентских слушаниях по нему был высказан ряд замечаний концептуального и юридико-технического характера.

1. Идея «обязательного членства» в СРО (статья 5 проекта), совершенно очевидно, антиконституционна, прямо противоречит статье 30 Конституции Российской Федерации.

2. Наделение СРО правом организации проведения третейских разбирательств (статья 6) противоречит международным соглашениям и законодательству Российской Федерации о третейских судах.

3. Наделение СРО правом представлять интересы своих членов без их поручения и доверенности (статья 6) противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации.

4. В проекте закона не конкретизированы способы разрешения разногласий между СРО и государственными органами (за исключением оспаривания в суде правовых актов).

5. При закреплении прав СРО по отношению к своим членам и обязанностей членов перед СРО, ничего не говорится о правах самих членов в отношении СРО.

6. В статье 8 проекта отсутствует норма, согласно которой плановые проверки СРО деятельности своих участников не должны дублировать другие виды государственного и ведомственного контроля, которые проводятся в отношении субъектов предпринимательской деятельности согласно действующему законодательству.

Существенным недостатком рассматриваемого проекта является отсутствие в нем статьи о взаимоотношениях СРО с системой торгово-промышленных палат, которая была в согласованном с нами первоначальном проекте, принятом в первом чтении, но исключена по инициативе В.С.Плескачевского. Тем самым заведомо закладывается конфликт между возникающей системой саморегулируемых организаций и уже существующей и действующей системой торгово-промышленных палат. Полагаем, что при принятии законопроекта во втором чтении необоснованно снятое положение должно быть восстановлено.

Все указанные замечания неоднократно доводились до членов рабочей группы, разработчиков законопроекта, но не были ими учтены.

Практика двух лет работы над законопроектом показала, что принятие данного рамочного закона в его нынешнем виде по меньше мере преждевременно. Более правильно, на наш взгляд, пойти другим путем – развивать положения о саморегулировании в текущем законодательстве, учитывая при этом особенности конкретной отрасли регулирования, готовность конкретного предпринимательского сообщества к созданию саморегулируемой организации. По мере накопления опыта можно было бы подойти и к принятию общего рамочного закона о саморегулируемых организациях, работу над которым необходимо продолжить.