Следовать примеру не Финляндии, но Китая

Темой заседания правительства 7 октября стал вопрос о совершенствовании механизмов финансирования крупных, имеющих общегосударственное значение, проектов в области развития транспортной инфраструктуры. С докладом по этому вопросу выступил министр транспорта РФ Игорь Левитин. В своем выступлении он, в частности, отметил:

- Текущий уровень финансирования транспортного комплекса, составляющий около 2,2% ВВП, однозначно недостаточен. Задача удвоения ВВП требует опережающего развития транспортной инфраструктуры. В мире средний уровень расходов на ее развитие и содержание составляет около 4% ВВП. Такие же параметры ежегодного финансирования заложены и в ФЦП  «Модернизация транспортной системы России». Таким образом, минимально приемлемый уровень инвестиций должен составлять не менее 600 миллиардов рублей в год против 330 миллиардов рублей в настоящее время. Подчеркну, что речь идет лишь о минимальной планке требуемых расходов. В странах с переходной, либо активно развивающейся экономикой, объем ежегодных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, как правило, существенно превышает пороговое значение в 4% и может составлять и 6, и 8, и 10% ВВП. К примеру, для послевоенной Европы «мотором» структурных преобразований в экономике стали инвестиции в развитие автодорожной инфраструктуры. В Финляндии в отдельные годы финансирование дорожной сети достигало 40% от всех бюджетных расходов.

     Мы не призываем следовать примеру Финляндии, но необходимо понимание, что без комплексного и системного решения проблем развития транспортной инфраструктуры, невозможно будет добиться  удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить конкурентоспособность российских производителей, обеспечить достойное качество жизни для населения. В рамках сложившейся системы финансирования обеспечить необходимый уровень инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры будет крайне сложно. В этой связи, первоочередными шагами являются меры, направленные на повышение эффективности государственного управления, включая:

1.     Меры, направленные на снижение издержек государственного сектора, совершенствование механизмов проведения конкурсных торгов и осуществления государственных закупок. За счет более рационального расходования бюджетных ресурсов определенная часть средств может быть высвобождена для финансирования новых проектов.

2.     Второе – это переход к среднесрочному планированию по целям и «скользящему» трехлетнему бюджету, что позволит существенно улучшить эффективность использования бюджетных средств, в особенности, при реализации крупных инфраструктурных проектов.

3.     И, наконец, третье – это концентрация ограниченных государственных средств на реализации лишь наиболее крупных, имеющих общенациональное значение инфраструктурных проектах.

Исходя из задач Транспортной стратегии, критерием отнесения проектов к числу общегосударственных может служить наличие следующих признаков:

1.       Создание качественно новых инфраструктурных возможностей для развития экономики в целом

2.       Укрепление «связности» территорий и единого экономического пространства страны.

3.       Создание качественно новых возможностей для реализации транзитного потенциала российской территории, ее интеграции в мировую транспортную систему.

4.       Создание качественно новых возможностей для наращивания и диверсификации экспортного потенциала страны

5.       Создание инфраструктурной базы для освоения перспективных территорий и новых месторождений полезных ископаемых

К числу проектных направлений, в наибольшей степени отвечающих данной системе признаков, можно отнести:

1.      Развитие международных транспортных коридоров, в первую очередь – коридора «Запад-Восток» и коридора «Север-Юг», включая развитие железнодорожной, портовой, автодорожной, контейнерной, логистической и информационной инфраструктуры.

2.      Строительство скоростных автомагистралей в европейской части и завершение формирования опорной сети дорог на востоке страны.

3.      Наращивание экспортных портовых мощностей в Южном, Северо-западном и Дальневосточном регионах.

4.      Формирование национальной сети аэропортов-хабов.

5.      Модернизация внутренних водных путей и системы гидросооружений.

6.      Обустройство пограничных пунктов пропуска.

7.      Реализация крупных железнодорожных инфраструктурных проектов, связанных с освоением сибирских территорий.

8.      Развитие высокоскоростных железнодорожных сообщений.

Экономические расчеты показывают, что общая стоимость реализации приоритетных проектов развития транспортной инфраструктуры составляет десятки миллиардов долларов США. Причем, в целях максимизации экономического эффекта, инвестировать эти средства нужно будет весьма интенсивно, чтобы не допускать «долгостроя» и связанных с ним потерь.

В международной практике проблема нехватки финансовых ресурсов в основном решается за счет использования следующих инструментов:

1.     выделения дополнительных бюджетных ассигнований

2.     введения дополнительных целевых налогов и сборов для пользователей услуг транспортной инфраструктуры

3.     привлечения заемных средств под гарантии Правительства

4.     привлечения внебюджетных инвестиций на основе использования механизмов государственно-частного партнерства

Возможность привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций в большинстве случаев обуславливает необходимость соразмерного бюджетного софинансирования проектов, которое, в свою очередь, может приобретать форму прямых капитальных вложений, либо осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий.

Полагаю, что нам также необходимо подумать и о выстраивании более гибкой схемы налогового регулирования в сфере землепользования  придорожными территориями. Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. Однако сейчас у нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. И это в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие дорожной сети!

В этой связи, хотел бы внести предложение поручить Минтрансу совместно с Минфином и Минэкономразвития подготовить пакет поправок к налоговому и земельному кодексу, предусматривающих создание дифференцированного механизма взимания платы за земельные участки в зависимости от близости автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры, а также предусмотреть механизм, позволяющий целевым образом использовать эти дополнительные налоговые поступления для нужд содержания и развития дорожной сети. Также предлагается закрепить в Земельном кодексе понятие «придорожной полосы» и положение об отнесении этих земель к землям транспорта.

Обеспечение опережающих темпов развития транспортной инфраструктуры напрямую зависит от возможностей широкого привлечения внебюджетных инвестиций. Основным инструментом привлечения внебюджетных средств является институт государственно-частного партнерства (ГЧП). С 1985 по 2000 год в мире было реализовано 699 транспортных проектов на основе ГЧП на сумму 443 миллиарда долларов США. 

Основными разновидностями ГЧП являются:

Ø           подрядные договоры на выполнение работ для государственных нужд

Ø           аренда государственного имущества

Ø           предприятия со смешанным частно-государственным капиталом

Ø           концессия

Наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП являются концессии, в рамках которой частный партнер – концессионер - участвует в создании или модернизации социально значимого объекта, а затем получает его на длительный срок в управление с целью возврата вложенных им инвестиций. Мы полагаем, что основной сферой концессионных отношений должны стать объекты федерального имущества, не подлежащие приватизации. На транспорте – это объекты транспортной инфраструктуры, перечень которых должен быть определен и закреплен на законодательном уровне.

Примером успешной реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства является морской транспорт. Так ФГУП «Росморпорт» уже сейчас активно привлекает средства инвесторов в проекты создания и реконструкции гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, в проведение дноуглубительных работ. Возврат средств инвестора осуществляется за счет увеличения выручки в связи с началом эксплуатации и функционирования данных объектов. Конкретными примерами успешного взаимодействия государства и бизнеса в области развития морской инфраструктуры является реализация проектов Балтийского балкерного терминала в Санкт-Петербурге, порта Приморск и нефтяного терминала «Лукойл» в Высоцке.

Существенного улучшения условий для развития ГЧП на морском транспорте можно добиться за счет увеличения сроков аренды объектов инфраструктуры. В связи с этим, предлагается поручить Минтрансу и Минэкономразвития представить предложения, предусматривающих снятие ограничений в отношении сроков аренды морской инфраструктуры и приведение их в соответствие со сроками окупаемости затрат инвесторов.

Дополнительные средства для развития внутренних водных путей могут дать доходы от введения платности пользования отдельными гидросооружениями, в особенности, в европейской части страны.

К числу наиболее перспективных сфер ГЧП относится железнодорожный транспорт. Являясь ведущим звеном транспортной системы России, железные дороги сегодня испытывают острейший дефицит инвестиционных ресурсов для развития новой инфраструктуры. Одним из инструментов преодоления сложившегося положения является привлечение частного капитала в реализацию новых инфраструктурных проектов на основе механизмов концессии. Предметом концессионных отношений может стать  строительство с последующей передачей в управление концессионеру:

·        подъездных железнодорожных путей к месторождениям полезных ископаемых, в частности, Эльгинского, Чинейского и других месторождений в зоне Байкало-Амурской магистрали

·        спрямляющей хордовой ветки «Белкамур»

реализация проектов, связанных:

·        с развитием подъездной инфраструктуры крупных российских портов

·        созданием высокоскоростной магистрали Москва - Санкт-Петербург

·        завершением строительства отдельных железнодорожных объектов, в частности, участков Коротчаево-Надым и Коротчаево-Ямбург 

Для реализации концессионных проектов, связанных с достройкой железнодорожных линий, необходимо внести изменения в закон «Об особенностях управления имуществом железнодорожного транспорта».  Необходимо также предусмотреть особый порядок регулирования тарифов на перевозки при строительстве и реконструкции железнодорожных объектов, осуществляемых на основе государственно-частного партнерства.

Объекты железнодорожной инфраструктуры имеют исключительно высокую капиталоемкость и длительные сроки окупаемости. Поэтому большинство железнодорожных концессий в мире реализуются с привлечением бюджетных ассигнований, что позволяет разумно распределять риски и создавать финансово приемлемые условия для частных инвесторов.

И еще. Однозначно в государственной поддержке нуждаются крупные социально и регионально значимые некоммерческие проекты, связанные с  формированием опорной транспортной сети, к числу которых можно отнести строительство железнодорожных веток на Якутск и к Кызылу.

В аэропортовом бизнесе, где большинство проектов достаточно рентабельны, частный капитал уже сейчас активно участвует в строительстве и эксплуатации аэропортов. Дальнейшие шаги по развитию аэропортовой инфраструктуры предусматривают создание сети пересадочных узлов (хабов), способных выполнять функции узловых распределительных центров воздушных перевозок.

В аэродромной инфраструктуре основным полем применения ГЧП должны стать модернизация и эксплуатация взлетно-посадочных полос, перронов, стоянок, рулежных дорожек, другого не подлежащего приватизации государственного имущества. При этом заключение соглашений о ГЧП могло бы стать инструментом окончательного урегулирования отношений собственности в тех аэропортах, где частные компании фактически уже используют данное имущество. Необходимыми условиями повышения эффективности управления аэродромами являются восстановление технической и кадастровой документации по объектам, отнесение земельных участков, на которых расположены аэродромы, к категории федеральных земель, формирование единых имущественных комплексов.

Для реализации принципов ГЧП на воздушном транспорте необходимо создать правовую базу для передачи владельцам аэропортов объектов федерального имущества, не подлежащего приватизации с возложением  обязанностей по его содержанию и техническим улучшениям. Одним из источников окупаемости инвестиций должны стать сборы за взлет и посадку воздушных судов, получаемые пользователями аэродромного имущества. В этой связи, считаю целесообразным поручить Минтрансу совместно с Минэкономразвития и другими заинтересованными министерствами подготовить и представить в Правительство предложения по внедрению концессионных механизмов в области использования и развития аэродромной инфраструктуры.

Особо подробно, я хотел бы остановиться на проблемах финансирования автодорожного комплекса. Я думаю, не стоит напоминать о том, что сегодня состояние автомобильных дорог является одним из наиболее критических факторов для развития российской экономики.

Существующий уровень финансирования не адекватен стоящим перед страной задачам.  Вместе с тем, мировой опыт наглядно свидетельствует, что инвестиции в дорожную сеть создают новое пространство возможностей для развития всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе и в конечном итоге возвращаются в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы затраченных государством средств.

 

Насколько эффективной может быть политика государства в этом направлении показывает опыт Китая.  В 1996 году Правительством была утверждена программа по строительству национальной магистральной системы скоростных дорог, на первом этапе которой (1996-2003) планировалось построить 17 тысяч километров скоростных автодорог, на втором (2004-2010 гг.) - 18 тысяч километров, а к 2020 году общая протяженность НМССД должна будет достигнуть 70 тысяч километров,  соединив все крупные города с населением более 200 тысяч жителей. Высокий приоритет был отдан строительству 130 тысяч километров провинциальных дорог, примыкающих и строящихся одновременно с НМССД для уменьшения периода окупаемости вложенных в нее инвестиций.

В результате к концу 2002 года в Китае было построено 25 тысяч километров скоростных магистралей, а среднегодовой прирост дорожной сети достиг 7%. Основой для привлечения иностранного капитала является гибкое налоговое регулирование. В частности, в Китае предприятия с долей иностранного капитала свыше 25% в первые 5 лет своей деятельности освобождены от уплаты налога на прибыль, а в последующие 5 лет платят его в размере 7,5% вместо обычной ставки в 33%.

В России основным предметом государственно-частного партнерства в дорожной отрасли должно стать строительство и передача в концессию платных автомобильных дорог. Введение платности является не только инструментом привлечения внебюджетных средств, но и должно рассматриваться в контексте государственной стратегии по созданию высококачественной инфраструктуры, обеспечивающей ускоренное движение грузов и пассажиров, снижение транспортных издержек, развитие экономического  потенциала регионов и всей страны в целом.

Наиболее крупным и национально значимым проектом в этой сфере должно стать создание новой скоростной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург-Хельсинки.  Строительство трассы длиной 650 километров на значительном ее протяжении предполагается осуществить в одном коридоре с ВСМ с организацией 10-полосного движения на выходе с МКАД, 8-ми полосного – в Ленинградской и Московской области, 6-ти полосного на основном участке Клин-Тосно. Проект даст мощный толчок развитию Московской, Тверской, Новгородской и Ленинградской области, будет способствовать росту мобильности населения, созданию новых рабочих мест, расширит транспортные возможности международного коридора «Север-Юг» и морского порта Санкт-Петербург. 

Помимо проекта строительства скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург планируется реализация и ряда других пилотных проектов:

·        платной автодороги «Подъезд к аэропорту «Домодедово» и «Шереметьево»

·        платного головного участка будущей скоростной магистрали Москва-Минск-Берлин на обходе города Одинцово

·        платной скоростной магистрали «Западный скоростной диаметр» в городе Санкт-Петербурге

Разработку данных проектов планируется осуществлять с привлечением ведущих мировых инжиниринговых и консалтинговых компаний, что в свою очередь, потребует дополнительного бюджетного финансирования. На следующий год, для проведения всех комплекса проектно-изыскательских работ нам потребуется не менее 5 миллиардов рублей дополнительных бюджетных ассигнований.

Не менее важной задачей является обеспечение своевременного резервирования и изъятия земель в полосе отвода проектируемой дороги. Запутанный и сложный механизм данной процедуры, проволочки и неоперативность государства в решении этих вопросов создают почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земель, что в конечном итоге ведет к резкому удорожанию проектов, а в ряде случаев делает их коммерчески неэффективными. В этой связи, считаем целесообразным, предусмотреть более упрощенный порядок принятия решений Правительства о создании новых, в том числе платных автомобильных дорог, включая регулирование вопросов резервирования и изъятия земель.

В целях обеспечения необходимых условий для успешной реализации проекта платной магистрали Москва – Санкт-Петербург предлагается поручить Минтрансу совместно с Минэкономразвития подготовить в 4 квартале текущего года проект соответствующего постановления Правительства. Для установления единого порядка резервирования земель под строительство автодорог, в том числе платных, предлагается инициировать разработку федерального закона о резервировании земель в целях строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта в РФ, а также закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.

Дальнейшее продвижение и возможность успешной реализации проектов платных автомобильных дорог предполагают формирование адекватного правового поля, создающего условия для привлечения значительных объемов частных инвестиций. С этой целью Минтрансом подготовлен проект Федерального закона «О платных дорогах». Однако мы надеемся, что помимо данного закона Минэкономразвития в скором времени удастся подготовить более широкий рамочный закон «О концессионных соглашениях», принятие которого уже давно является жестким требованием прихода крупных западных инвестиций в инфраструктурные проекты. Прежде всего, закон должен предусматривать особую юрисдикцию передаваемого в концессию государственного имущества, включая передачу концессионеру прав балансодержателя, списания амортизационных начислений и т.д.

Эффективным инструментом снижения конечных сроков окупаемости дорожных проектов могла бы стать передача концессионеру земельных участков на прилегающих к дороге территориях под развитие объектов придорожной инфраструктуры. Одним из механизмов передачи придорожных земель является создание совместных управляющих хозяйственных обществ со смешанным частно-государственным капиталом, учреждаемых Правительством, инвесторами и субъектами Федерации.

Вкладом инвесторов и Правительства в акционерный капитал управляющего общества осуществляются в форме прямых капиталовложений, соразмерных установленным долям софинансирования проекта. Помимо денежных средств вкладом Правительства и регионов может также стать земля полосы отвода создаваемой дороги. Ее передачу планируется осуществлять либо на условиях долгосрочной аренды, либо на условиях имущественной концессии. Участие субъектов Федерации предполагает внесение ими в уставной капитал управляющего хозяйственного общества земельных участков придорожных территорий, которые в дальнейшем могут быть использованы под развитие объектов придорожной инфраструктуры.

В качестве вспомогательного инструмента, позволяющего выстраивать гибкую систему финансирования и привлечения средств инвесторов в развитие платных дорог и другие транспортные проекты, рассматривается возможность создания инфраструктурных фондов прямых инвестиций (ИФПИ). Данный механизм хорошо зарекомендовал себя во многих странах мира. Только в 2002 году 12 крупнейшими ИФПИ было проинвестировано порядка 60 миллиардов долларов США. Особо успешным следует признать опыт Кореи, когда за несколько лет тремя фондами в развитие инфраструктуры было вложено 1,5 миллиардов долларов США, а  рыночная капитализация этих проектов уже достигла 5 миллиардов долларов США. 

Возможности успешного развития государственно-частного партнерства во многом зависят от согласованности и скоординированности действий всех министерств и ведомств. Сегодня ощущается острая потребность в создании на федеральном уровне единого центра оценки, контроля и координации проектов ГЧП. Полагаю, что данные функции целесообразнее всего было бы возложить на Минэкономразвития, при условии, что у Герман Оскаровича на этот счет нет принципиальных возражений.

Особые надежды мы связываем и с началом работы Правительственной комиссии по вопросам комплексного развития транспортной системы. Надеемся, что проблемы развития государственно-частного партнерства войдут в число приоритетных направлений ее деятельности, способствуя выработке в этой области эффективных концептуальных и правовых решений.