«С одной стороны, бюрократический паралич, вызванный началом административной реформы, в основном, преодолен, а с другой, не достигнута главная цель — повышение эффективности деятельности государственного аппарата, с точки зрения общественных нужд, — полагает Михаил Делягин, научный руководитель Института проблем глобализации. — Кроме того, наблюдается постепенный отход от большинства формальных требований административной реформы (увеличение числа заместителей министров, смешение функций между некоторыми службами, агентствами и министерствами). На фоне усиления пропагандистской работы наблюдаются тенденции к росту информационной закрытости, а качество подготовки, принятия и реализации решений снижается, — констатирует эксперт. — Понятно, что пробуксовка реформы лишь увеличивает потребность в решении насущных задач повышения эффективности работы госаппарата. В то же время, назревают активные действия, например, по реформированию администрации президента с окончательной передачей правительству всех функций легального хозяйственного управления, и, возможно, созданием некоего аналога ФБР (по одной из версий, Федеральной службы расследований), способного декриминализовать остальные силовые структуры. Ясно, что эти действия не должны быть оторванными от государственной административной политики в целом. Сложившаяся ситуация требует возобновления широкой общественной дискуссии по вопросам административной реформы с выработкой и последующим навязыванием государству принципов и решений, соответствующих интересам граждан России», — заявил Михаил Делягин в ходе заседания дискуссионного клуба «Модернизация России: новый вектор», состоявшегося в Москве 24 января.
По словам экономиста, в систему государственного управления должны быть привнесены принципы и механизмы, эффективно действующие в бизнесе. — Это общемировая практика: примерно со Второй мировой войны органы госуправления заимствуют элементы административной практики деловых корпораций. В российском бизнесе сложились и действуют высокоэффективные структуры управления, так что мы можем заимствовать не чужой опыт, который несет отпечаток чужой культуры, а российский, поскольку наши бизнесмены работают с теми же людьми, и в тех же условиях, что и государство", — предложил Михаил Делягин.
С этим мнением целиком согласился президент промышленной группы «МАИР» Виктор Макушин. По его словам, система управления в нашей стране очень сильно отстала от мировых
Виктор Макушин считает, что административная реформа провалилась:
Бывший первый заместитель председателя Счетной палаты России Юрий Болдырев считает, что неверно говорить, что действующая система государственного управления неэффективна и не отвечает интересам общества. «Она отвечает интересам того общества, которое в Общественной палате представлено Фридманом и Потаниным. Она отвечает интересам реальных игроков общества», — заметил эксперт.
По словам Болдырева, эти «реальные игроки» и есть то общество, которое выстроило государственную систему в своих интересах. «И президент, и министры несут ответственность. Но не перед теми, перед кем эта ответственность декларируется. Я вас уверяю, что не прими они законы о введении плоской шкалы налогообложения или об отмене налога на наследство, — то все они понесли бы ответственность перед реальными влиятельными игроками общества», — продолжил свою мысль эксперт.
По его мнению, основной задачей на сегодня является выявление и осознание реальных механизмов управления государством. Без этого никакое реформирование системы управления государством невозможно.
«Никто не начнет внедрять механизмы реальной ответственности чиновников перед всем обществом до тех пор, пока ключевое звено управления этим государством абсолютно выведено
Михаил Делягин изложил свое видение ситуации с административной реформой, а также основные тезисы целесообразных решений для более эффективного реформирования госаппарата в виде доклада. Текст доклада мы публикуем с небольшим сокращением.
Необходимые направления административной реформы
1. Президент по должности должен возглавлять и формировать правительство. Администрация президента и аппарат правительства должны стать единой структурой.
2. Интегрировать функциональные, отраслевые и региональные функции государственного управления.
3. Воспользоваться качественно новыми управленческими возможностями, предоставляемыми электронным документооборотом, в национальном масштабе.
4. Искоренить институциональные предпосылки коррупции с последующей чисткой госаппарата.
Не рассматривая носящих политический характер вопросов направленности государственной политики (в том числе ответственности государства перед обществом и контроля со стороны последнего), а, следовательно, и механизмов выработки принципиальных решений, настоящий доклад посвящен преимущественно узко административным вопросам повышения эффективности механизма государственного управления.
Представляется целесообразным выделить следующие основные направления наиболее насущных преобразований:
1. Принятие руководством страны ответственности за свои действия, отказ от византийской системы размывания ответственности.
2. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления.
3. Введение электронного документооборота и использование порождаемых им качественно новых управленческих возможностей.
4. Исключение институциональных предпосылок коррупции с последующей очисткой госаппарата от коррупционных элементов.
1. Принятие руководством страны ответственности
В России сложилась уникальная система управления, в которой президент страны определяет стратегию деятельности государства и утверждает законы, а ответственность за реализацию этих стратегии и законов лежит, соответственно, на непосредственно реализующем ее правительстве и принимающей законы Госдуме.
Эта византийская по своей сути система, вполне соответствуя пагубному историческому принципу
Стала нормой анекдотическая и в принципе не допускающая никакого нормального управления ситуация, при которой председатель правительства не может потребовать от члена правительства (при этом руководителя гражданского, а не силового ведомства) выполнения своих указаний, так как последний назначается и снимается не премьером, а президентом, перед которым и несет всю полноту ответственности. Премьер же может (и то в самых крайних случаях) «отыгрываться» лишь на заместителях министров.
Для устранения этого институционального порока следует преодолеть разделение функций стратегического и тактического управления, которое в сегодняшней России носит искусственный характер, и совместить посты президента и премьера, установив, что президент по должности обязан не только формировать, но и непосредственно возглавлять правительство, соответственно объединив администрацию президента с аппаратом правительства, перейдя к некоторому подобию наиболее логичной и внутренне стройной американской системы.
Следует отметить, что в развитых странах исполнительная власть уравновешивается не вмешивающимся в ее текущую деятельность моральным авторитетом, выступающим арбитром в ситуациях общенационального кризиса. В парламентских республиках это президент или (в конституционных монархиях) — монарх, в США данную роль выполняет развитая судебная система.
В силу исключительности задач модернизации, стоящих сегодня перед Россией, и невозможности (при всем желании) отнести ее к категории развитых стран, подобное уравновешивание на современном этапе представляется искусственным, преждевременным и в конечном счете неуместным. Оно будет не столько обеспечивать, сколько мешать реализации интересов общества, требующих решительных и энергичных мер. В силу объективных причин «сдержки и противовесы» исполнительной власти, стремящейся к модернизации (речь, разумеется, не идет о современной власти), будут служить не «молчаливому большинству» россиян, но энергичному, корыстному и контролирующему значительную часть страны меньшинству, связанному в первую очередь с нынешней силовой олигархией (а также с сохранившейся коммерческой олигархией эпохи Ельцина).
Лишь по мере решения наиболее насущных задач модернизации начнется формирование элементов, балансирующих верховную власть. Поскольку ее полноценное уравновешивание судебной системой в России не представляется возможным (в том числе и в силу русского национального характера, не говоря уже о национальных характерах ряда других российских народов), вероятно, государственное устройство будет эволюционировать к французской системе. Как в ней уникально высокая роль президента при самостоятельном премьере представляется наследием де Голля, если также не Наполеона, так и в будущей российской системе подобная же роль президента будет наследием исключительных заслуг руководителя, обеспечившего модернизацию.
Однако в современной России прямой переход к подобной системе не представляется возможным не только в силу корысти правящей бюрократии, но в первую очередь потому, что не позволит обеспечить эффективность и концентрацию власти, необходимую для решения задач модернизации, которые по мере промедления нынешней власти все более становятся чрезвычайными.
2. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления
Переход к фактическому назначению губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.
Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно стремится к увеличению прибыли, государство — своего населения (забвение этих целей рядом корпораций и государств отнюдь не отменяет их).
Тем не менее, схожесть ряда выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в госаппарате значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.
Прежде всего, следует признать: прежняя система, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, была из рук вон плохой. Однако пришедшая ей на смену в результате административной реформы не только не решила имеющихся проблем, но и добавила к ним значительное количество новых (см. Приложение).
Представляется разумным установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого губернатором. Их функции должны быть разделены по каждому конкретному вопросу. Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Административным судом или, для избежания смешения терминов, Комиссией по административным спорам — специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного Совета.
Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) — органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона — силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль — специальной структурой в составе аппарата президента.
Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра осуществляются только федеральными структурами на всей территории страны. Если губернатор или руководитель обычного органа управления не согласен с предписанием контрольного органа или не подчиняется ему, он обращается в суд (по административным вопросам — в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента).
Функции контроля и решения споров должны быть разделены, а занимающиеся ими структуры — не зависимы друг от друга и не связаны друг с другом.
Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля (а не как сейчас, когда агентства подведомственны министерствам, причем каждое
Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические — в Министерстве науки и технологий, управленческие — в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы и принятием решений о внедрении тех или иных предложений.
Аппарат президент должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой, владеющей всей картиной в целом.
Региональное управление должно не строиться не по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти.
В частности,
Губернатор должен лишь координировать их деятельность, за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти), которые должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.
Конфликты между руководителями региональных структур исполнительной власти (или между ними и губернатором) должны решаться Комиссией по административным спорам аппарата президента страны.
Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.
Данная концентрация управления становится возможной исключительно за счет перевода его на качественно иную технологическую основу — с бумажного на электронный документооборот.
3. Электронный документооборот: «дивный новый мир»
Замена бумажного документооборота электронным должна быть полной, касаться не только всех органов государственного управления, но и взаимодействующих с ними корпораций.
Это позволит экономить не столько бумагу и услуги почтальонов (включая дорогостоящую фельдсвязь), сколько время. Любое решение может приниматься мгновенно, причем вся связанная с ним информация сохраняется навсегда и является легкодоступной (а при необходимости — и общедоступной).
В частности, любой конфликт между органами власти, не разрешенный ими самими в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение в течение суток (в крайнем случае двух). Таким образом, любая типичная конфликтная ситуация урегулируется в течение двух суток, нетипичная — должна урегулироваться в течение трех суток.
Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре орган государственного управления имеет неделю, а равной по положению или нижестоящей — месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как
При обращении в Комиссию по административным спорам участник спора должен определять ориентировочную «стоимость проблемы», то есть ущерб от ее неправильного решения или отсутствия ее решения. Если Комиссия соглашается с аргументами, определяющими эту стоимость, признанный ею виновным чиновник (в том числе, возможно, и инициатор обращения) получает соответствующие штрафные очки. Для каждой должности установлен лимит допустимых штрафных очков, которые могут быть набраны в течение года (естественно, чем выше должность, тем, в соответствии с масштабами деятельности, выше этот лимит); чиновник, превысивший этот лимит, автоматически понижается в должности или увольняется, так как его ошибки создали угрозу нанесения неприемлемого ущерба.
Любой чиновник и, шире, любой гражданин страны имеет право и возможность обратиться в любой орган государственного управления, и ему должны дать содержательный ответ.
При этом система электронного документооборота должна быть устроена так, что руководители федеральных органов исполнительной власти и губернаторы имеют свободный доступ ко всей деловой электронной переписке своих подчиненных. Представители контрольных структур имеют свободный доступ ко всей переписке, имеющей отношение к контролируемым ми сферам и вопросам.
Помимо этого, должна быть создана система конфиденциальной связи, по которой каждый чиновник (в идеале — и гражданин страны) имеет возможность обратиться в контролирующие органы, в Комиссию по административным спорам или к президенту с жалобой. При этом он должен иметь гарантию, что его имя не будет раскрыто тем, на кого он жалуется, а его жалоба не будет направлена им же на рассмотрение (как это обычно происходит сейчас и часто происходило в СССР).
Любое решение о трате средств федеральными органами исполнительной власти или (при превышении некоторой пороговой, не большой суммы) региональными органами исполнительной власти должно реализовываться только после одобрения Федеральным Казначейством, которое может мотивированно остановить любой платеж, но должно принимать соответствующее решение в течение не более чем одних суток.
Качественное ускорение документооборота позволит кардинально, в десятки раз сократить численность государственного аппарата и снизить расходы на него при непредставимом сегодня повышении его эффективности и оперативности принятия решений.
4. Введение коррупции в безопасные рамки
Полная прозрачность принимаемых решений, соответствие их жестким процедурам и нормативам, наличие большого количества контуров обратной связи, в том числе и конфиденциальной, создаст объективные институциональные и технологические предпосылки для существенного ограничения коррупции.
Сначала необходимо создать эти предпосылки: изменить структуру органов государственного управления и перевести его на электронный документооборот.
Затем следует создать материальные предпосылки: существенно повысить зарплату и социальные гарантии чиновникам (в значительной степени это уже сделано), привязав на формальной основе (в том числе и через число набранных каждым «штрафных очков») уровень их оплаты к эффективности их работы.
После этого следует провести масштабную чистку аппарата государственного управления — не для сокращения его численности (она должна быть проведена на первом этапе, в ходе реструктуризации аппарата госуправления), но для того, чтобы убить пронизывающую его сегодня культуру коррупции.
Представляется, что этот этап должен начаться с одномоментного обновления состава судей всех судов (включая арбитражные), подобного проведенному де Голлем во Франции (проведя судебную реформу и приняв новые законы, он в одну ночь уволил всех судей, так как они, будучи чиновниками высокого ранга, сотрудничали с оккупантами и были склонны к коррупции).
На этом этапе целесообразно масштабное и разнообразное провоцирование чиновников на получение взяток (по образцу операции «Шейх», проводимой ФБР в США), а также освобождение
В то же время, следует понимать, что никакой контроль не может быть всеобъемлющ и безошибочен. Поэтому даже совершенный по структуре аппарат государственного управления требует своего скрепления идеологией, единым патриотическим духом, не допускающим коррупцию в недостаточно поддающиеся контролю структуры (суды, контролирующие органы, Комиссию по административным спорам и ее Наблюдательный совет), а пассивность — в структуры, призванные принимать творческие решения. В целом идеологизированных «пассионариев» требуется относительно немного, что делает задачу их отбора и привлечения (а со временем и воспитания) вполне решаемой.
Проведение административной реформы по описанным принципам создаст в России самый эффективный аппарат государственного управления в мире и кардинально повысит ее глобальную конкурентоспособность.