Война, президент и Конгресс

Республиканская Администрация США ныне вынуждена работать с Конгрессом, большинство в котором составляют представители конкурирующей партии — Демократической. Это вносит корректировки в то, каким образом США будут действовать в Ираке.
За период с 1798 по 2006 годы США применяли военную силу за рубежом 238 раз. Однако США никогда не атаковали другую страну, если они сами, их граждане или их интересы не подвергались нападению. За последние два века Конгресс США семь раз обсуждал возможность объявления войны -  в 1812 году (против Великобритании), в 1846 году (против Мексики), в 1898 году (против Испании), в 1917 году  (против Германии), в 1941 году (против Японии, Германии и Италии), в 1964 году (против Вьетнама)  и в 1991 году (против Ирака). Четырежды Конгресс официально объявлял войну — в последний раз это произошло в 1941 году.
Конституция США регулирует права президента США в области внешней политики. Законодатели США принимают решения об использовании военной силы, а также наблюдают за соблюдением правил и обычаев войны. Долгое время в США продолжались споры, кто должен принять решение о применении военной силы. Ныне действует следующая формула: Президент США имеет право самостоятельно отдавать приказ о применении военной силы, но должен выступить с отчетом перед законодателями в течение 48 часов после отдания приказа о переброске войск. Если военная операция продолжается более 60-ти дней, президент обязан получить разрешение Конгресса на ее продолжение.
Конгресс США более 60-ти лет формально не объявлял войны. Однако он, например, разрешил использовать военную силу во Вьетнаме. Начиная со Второй мировой войны, при проведении крупных военных операций президент США либо получал разрешение Конгресса на применение вооруженных сил против других государств, либо руководил военными акциями за рубежом по своей собственной инициативе в поддержку международных операций (например, проводимых ООН) или взаимных договоренностей по обеспечению безопасности (например, в рамках НАТО). Примеры подобных акций включают в себя участие в Корейской войне, войне в Персидском заливе в 1990 — 1991 годах, а также операции в Боснии и Косове в 1990-х годах. После терактов 11 сентября 2001 года Конгресс уполномочил президента при необходимости использовать военную силу против государств, организаций или личностей, которые связаны с планированием, управлением, участием, оказанием помощи и предоставлением убежища террористам.
Есть несколько причин, по которым Конгресс США ныне воздерживается от формального объявления войны. По одной версии, акт объявления войны является политическим анахронизмом. Современные военные конфликты настолько изменчивы, возникают столь внезапно, что объявление войны не играет никакой практической роли. Кроме того, в современных условиях враг часто бывает неизвестен. Немедленно после атак террористов на Нью-Йорк и Вашингтон Конгресс одобрил применение военной силы против организаторов террористической атаки на США, имена которых еще не были точно определены.
Существуют несколько базовых принципов, согласно которым США применяют военную силу. Первый принцип  — самооборона. Этот принцип установлен международным законодательством, в частности, статья 51 Устава ООН разрешает государству-члену прибегать к индивидуальной или коллективной обороне, если он подвергся внешней агрессии. Второй принцип — право на превентивную самооборону, которая предусматривает возможность нанесения превентивного удара. Одним из поводов для этого может быть сочтена возможность применения против США и их союзников оружия массового уничтожения или начало террористических атак. В обоих случаях внезапный превентивный удар считается наиболее эффективным средством обороны. Во второй половине ХХ века США проводили превентивные военные удары, как минимум, дважды — в 1983 году против Гренады, в 1986 году — против Ливии. Третий принцип: лишь правительство США определяет, какова степень угрозы и каким образом США должны реагировать на нее. Это право не может быть передано каким-либо международным структурам (в том числе ООН) . Международные организации также не имеют возможности наложить «вето» в случае, если они выступают против применения США военной силы. Четвертый принцип — Президент США, как главнокомандующий вооруженными силами страны, имеет право отдать приказ вооруженным силам обеспечить безопасность страны.
Война с Ираком началась после того, как США обвинили режим Саддама Хусейна в нарушении ряда резолюций Совета Безопасности ООН, в частности, в создании оружия массового уничтожения. Подозрение о наличии у Ирака оружия массового уничтожения (эти гипотезы не нашли подтверждения) и отказ Ирака от сотрудничества с международным сообществом стали формальным поводом для начала военных действий. Администрация США утверждала, что Ирак представляет непосредственную угрозу для США, и поэтому Соединенные Штаты вправе нанести превентивный удар.
В октябре 2002 года Сенат и Палата Представителей разрешили президенту Джорджу Бушу использовать военную силу против Ирака. Тогда Джордж Буш заявил, что, если речь действительно зайдет о начале войны, то перед началом военных действий он снова проинформирует Конгресс. Любопытно, что это была уже третья резолюция Конгресса по Ираку. В 1991 году Конгресс одобрил применение военной силы для освобождения Кувейта. В 1998 году Конгресс уже разрешал президенту США использовать военную силу против Ирака в случае, если Президент получит доказательства того, что Ирак не отказался от идеи создать оружие массового уничтожения.
В октябре 2002 года в поддержку войны с Ираком высказались 296 конгрессменов и 77 сенаторов. Против — 133 конгрессмена и 23 сенатора. Тогда обе палаты американского парламента контролировали республиканцы, однако войну поддерживали представители и Республиканской, и Демократической партий. К примеру, «за» войну в Конгрессе высказались 215 республиканцев, 80 демократов и один независимый конгрессмен, «против» — 127 демократов и 6 республиканцев. В Сенате голоса распределились схожим образом: «за» 48 республиканцев и 29 демократов, «против» — 21 демократ, 1 республиканец и 1 независимый.
За это время в США трижды проходили парламентские выборы, а некоторые сенаторы и конгрессмены уходили из власти по иным причинам — из-за смерти, отставки, привлечения к уголовной ответственности и пр. В результате, в ноябре 2006 года республиканцы утратили контроль над обеими палатами Конгресса. Ныне в Палате Представителей примерно треть мест (140 из 435-ти) контролируют конгрессмены, которые не принимали участия в историческом «иракском» голосовании и формально не несут моральной ответственности за принятое тогда решение. В Сенате новичков — 18 (из 100). Таким образом, сторонники начала войны с Ираком в Палате Представителей (то есть, конгрессмены, которые подобным образом проголосовали в 2002 году) ныне составляют меньшинство, в Сенате номинальные сторонники войны сохраняют численное преимущество, которое, однако, не гарантирует того, что они будут и далее отстаивать необходимость пребывания войск США в Ираке.
Новая иракская стратегия Джорджа Буша рассчитана на разгром инсургентов и остановку гражданской войны. Конгрессу Буш пообещал создать совместную рабочую группу, которая будет на постоянной основе анализировать ситуацию в Ираке и предлагать новые варианты действий.
Ныне США, в частности, намереваются переложить большую долю ответственности на правительство Ирака. Усиление американской группировки преследует задачу установления контроля за Багдадом, где происходит львиная доля террористических атак, жертвами которых становится мирное население. США также настаивают на создании дополнительных частей иракской армии и полиции. В частности, число иракских дивизий должно вырасти с 10-ти до 13-ти, бригад с 36-ти до 41, батальонов — с 112 до 132-х. США намерены сделать ставку на увеличение количества американских инструкторов и советников. Военным и гражданским представителям США также будет дарована большая свобода действий, в частности, они будут обладать большими полномочиями в  распределении помощи. США также призывали соседние арабские страны оказывать Ираку поддержку.
На сегодняшний момент большинство конгрессменов и сенаторов отказываются идти на шаги, которые могут кардинально повлиять на действия Администрации Буша в Ираке. Одна из причин этого заключается в отсутствии внятных альтернатив стратегии президента. Лишь немногие законодатели выступают за немедленный вывод войск из Ирака, остальные опасаются, что уход американских солдат может привести к разрушительным последствиям, в частности, к началу полномасштабной гражданской войны.
Опрос службы Gallup показал, что 23% жителей США считают, что только Джордж Буш имеет конкретную стратегию действий в Ираке. 16% считают, что подобной стратегией обладает только Конгресс, контролируемый демократами. 5% — что реальные планы такого рода есть и у исполнительной и у законодательной власти, а 50% — ни у кого.
46% американцев не испытывают ни малейшего доверия к способностям Джорджа Буша повлиять на ситуацию в Ираке (у 15% противоположное мнение). 68% считают, что в 2007 году ситуация в Ираке не улучшится.

Конгресс против Президента: исторические аналогии

Конгресс США имеет в своем распоряжении рычаги, способные в значительной степени повлиять на иракскую политику Джорджа Буша.
В частности, Конгресс обладает правом отказать в финансировании программы увеличения числа войск, расквартированных в Ираке. Он имеет возможность законодательно лимитировать численность американского контингента в Ираке. Он может установить лимиты или условия проведения военных операций. Законодатели также могут лишить финансирования иракские программы целиком. Более того, сенаторы и конгрессмены, не имеющие шансов добиться принятия предлагаемых ими резолюций, могут использовать судебную власть, подавая личные иски против Администрации США и лично президента. Все эти рычаги использовались Конгрессом ранее — в период иных вооруженных конфликтов.

Вьетнам

Конгресс, в частности, серьезно повлиял на ход войны во Вьетнаме. В 1970 году была принята поправка к закону о продаже оружия иным государствам, которая запретила вооруженными силам США проводить боевые операции в Камбодже (ныне Кампучия) — через территорию Камбоджи южновьетнамские партизаны получали значительную часть подкреплений и вооружений. В 1973 году Конгресс сперва серьезно ограничил возможности президента в деле ведения боевых действий — для принятия соответствующих решений требовалось одобрение парламента, а позднее (уже после вывода войск США из Вьетнама) запретил использование американских войск для проведения любого рода операций в Индокитае. Также в 1973 году конгрессмен Роберт Дринан проиграл дело против Президента США Ричарда Никсона. В своем иске Дринан требовал от Никсона прекращения военных действий. Суд низшей инстанции отказал истцу, аргументировав это тем, что различные взгляды на стратегические вопросы внешней политики не могут быть рассмотрены судом. В 1974 году Конгресс лимитировал количество американских советников, помогавших Южному Вьетнаму, и установил график их сокращения.

Ливан

Конгресс проявил активность и во время операции США в Ливане. В 1982 году, в разгар войны в Ливане, в которой участвовали различные ливанские фракции, Израиль и Сирия, было принято решение о направлении в Бейрут многонациональных миротворческих сил. В их состав вошли 800 американских, 800 французских и 400 итальянских солдат, позже к ним присоединился небольшой британский контингент. Изначально предполагалось, что миротворцы проведут в Ливане 30 суток или менее. Их главными задачами были обеспечение эвакуации боевиков Организации Освобождения Палестины (с ними воевал Израиль), помощь ливанской армии в поддержании порядка и защита мирного населения. Миротворцы могли применять оружие только в целях самообороны. Они смогли обеспечить эвакуацию палестинских вооруженных формирований и покинули Ливан. Однако чуть позже в Ливане произошла череда событий, в результате которых американские солдаты вернулись. Сперва был убит новоизбранный президент — представитель христианского меньшинства Башир Джмаель, после этого израильские войска заняли часть Западного Бейрута, а чуть позже правохристианские фалангисты (союзники Израиля) учинили резню в лагерях палестинских беженцев Сабра и Шатила (погибло 700–800 человек).
После этого США, Франция и Италия вновь создали миротворческий контингент — его главной задачей было обеспечение власти ливанского правительства в Бейруте. Американские солдаты должны были находиться в Ливане, по официальной формулировке, «ограниченное время». Эту идею поддержал Амин Джмаель — брат покойного Башира, ставший новым президентом Ливана. В Ливан прибыли около 1.8 тыс. американских морских пехотинцев, которые участвовали исключительно в гуманитарных операциях — например, доставляли продовольствие и медикаменты ливанцам. За это время произошло три события: рядом с американским посольством в Бейруте была взорвана автомашина со взрывчаткой, Ливан и Израиль подписали мирное соглашение, а ливанские милиции начали масштабные обстрелы позиций, занимаемых морской пехотой США — погибло несколько американских солдат.
После этого Конгресс начал проявлять беспокойство. Президент Рональд Рейган заявил, что дальнейшее присутствие американских войск необходимо для достижения мира в Ливане. В ответ Конгресс постановил, что Администрация США должна получать особое разрешение на любое увеличение численности миротворческого контингента. Чуть позже Конгресс разрешил оставить войска в Ливане еще на 18 месяцев.
Однако ситуация еще более обострилась. Боевики-самоубийцы из шиитской организации «Хезболла» протаранили грузовиками со взрывчаткой казармы, где квартировали французские и американские солдаты — погибли 56 французских и 241 американский военнослужащий. Боевики «Хезболлы» впоследствии применили аналогичную тактику в Кувейте (взорваны посольства США и Франции) и в Бейруте (вновь пострадало американское посольство). Французские самолеты в качестве возмездия нанесли удары по позициям шиитской милиции в долине Бекаа. Чуть позже американские самолеты нанесли удар по позициям сирийцев (тогда контролировавших значительную часть Ливана) — в качестве наказания за обстрел самолета-разведчика. Налет оказался неудачным — сирийцы, на вооружении которых состояли современные системы ПВО советского производства, сбили два американских самолета, взяв в плен одного из пилотов. В тот же день погибли еще восемь морских пехотинцев — их из минометов обстреляли неизвестные боевики. После этого Палата Представителей поставила на голосование резолюцию, требовавшую немедленного вывода войск из Ливана — резолюция не была принята из-за недостатка голосов.
В начале 1984 года ливанская армия начала атаки на позиции шиитских и друзских милиций в Бейруте. Американские войска поддерживали их артиллерийским огнем. После того, как ливанская армия достигла определенных успехов, президент Рейган дал приказ на эвакуацию американского посольства из Бейрута и вывод войск.

Ирак

В 1990 году войска Ирака внезапным ударом захватили Кувейт. Ирак доказывал, что Кувейт является исторической частью Ирака, отторгнутой британскими колонизаторами. ООН ввела санкции против Ирака. 53 члена Конгресса США во главе с Рональдом Деллюмсом подали иск против президента США Джорджа Буша-старшего. Истцы требовали не начинать военные действия с Ираком до формального объявления войны. Городской суд города Вашингтона, рассматривавший это дело, принял решение до того, как законодатели США дали президенту формальное право вести боевые действия против Ирака. Суд постановил, что это иск подан раньше времени, поскольку президент США еще не продемонстрировал свои намерения в отношении Ирака. Апелляции на это решение не подавались. Войска коалиции, образованной 32 государствами, где основной ударной силой являлись американские войска, разбили иракскую армию и освободили Кувейт.

Сомали

Миротворческая операция в Сомали (1992–1993 годы) была проведена по решению Совета Безопасности ООН, чтобы прекратить массовую гибель сомалийцев в результате гражданской войны. По данным ООН, в 1992 году погибло более 0.5 млн. жителей Сомали, которые стали жертвами конфликтующих кланов или умерли от голода. Войска США должны были обеспечить безопасность гуманитарных конвоев и, по возможности, захватить предводителей вооруженных банд. В войне, в общей сложности, участвовали 42.6 тыс. военнослужащих США. Операция в Сомали была начата при президента Джордже Буше-старшем и продолжена при заменившем его Билле Клинтоне. Клинтон договорился с лидерами Конгресса, что американские войска покинут Сомали в марте 1994 года. Однако ситуация внезапно изменилась: в 1993 году 18 американских морских пехотинцев из состава миротворческих сил ООН были убиты членами одной из местных исламистских группировок. В результате, Палата Представителей и Сенат согласились вывести войска не позднее 31 января 1993 года. Это решение поддержал президент Клинтон.

Босния

В 1991 году начался распад Югославии — сперва процесс отделения начали Словения и Хорватия, их пытались остановить части югославской армии, большинство командиров которой составляли этнические сербы. В 1992 году началась война в Боснии, где друг другу противостояли мусульмане, католики (хорваты) и православные (сербы). Католиков поддержали войска новорожденной Хорватии, сербов — югославская армия.  В 1992 году в Боснии появились миротворцы ООН, основной задачей которых была защита города Сараево, который осаждали сербы. В 1994 году к этой операции подключилось НАТО/NATO. В 1997 году Палата Представителей большинством голосов отклонила проект резолюции, обязывавшей США вывести миротворческие силы из Боснии до конца года. Аналогичный шаг был предпринят Сенатом, однако проект резолюции не был вынесен на обсуждение из-за того, что враждующими сторонами были подписаны мирные Дейтонские соглашения. В 2000 году конгрессмен Том Кэмпбелл подал иск против президента США Билла Клинтона. Кэмбел обвинил Клинтона в неправомочном использовании военной силы в Югославии, поскольку эти действия Клинтона не были одобрены Конгрессом. Апелляционный Суд Вашингтона отклонил иск, указав, что американские законодатели имеют все возможности предотвратить военные действия, например, они могут отказаться выделить ассигнования на эти цели. Верховный Суд США отказался рассматривать это дело.