Иностранные наблюдатели на выборах

Традиция приглашения иностранных наблюдателей на выборы появилась шесть десятилетий назад. За это время институт международного мониторинга стал важной составной частью любых выборов.
Впервые в истории иностранные наблюдатели на выборах появились в 1857 году. Тогда дипломаты Франции, Великобритании, России, Пруссии, Австро-Венгрии и Турции следили за прохождением плебисцита в Молдавии и Валахии. В результате плебисцита, эти регионы были выведены из-под административного управления Австро-Венгрией и в 1859 году образовали новое государство — Румыния.
После окончания Второй Мировой войны и образования ООН, международные наблюдатели превратились в постоянный институт. Так, в конце 1940-х годов эксперты ООН следили за чистотой выборов в Западной Германии и Корее. Особый размах эта практика приобрела в эпоху краха колониальных империй — в 1950–1960-е годы и после окончания Холодной войны (в 1990-е годы). В 1992 году в ООН была создана особая структура, призванная поставлять наблюдателей на выборы — Отдел Электоральной Помощи.
Одним из краеугольных камней современного института международных наблюдателей за ходом выборов является Всеобщая Декларация Прав Человека, принятая в 1948 году. Пункт 3 Статьи 21 гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Международное наблюдение за ходом выборов важно по следующей причине: честные выборы являются основой демократической системы власти. Присутствие иностранных, то есть, априори беспристрастных наблюдателей позволяет создать легитимные институты власти. ООН декларирует, что «наблюдение за выборами — это наиболее транспарентный и методичный способ продвигать и укреплять демократию и обеспечивать соблюдение прав человека». Наблюдение за выборами основывается на двух фундаментальных принципах: во-первых, явного намерения правительства обеспечить демократичность выборов и, во-вторых, наблюдатель действует объективно, не вмешиваясь в процесс. В 1990 году ОБСЕ приняла Копенгагенскую Декларацию, в которой указано, что любые выборы должны соответствовать семи основным критериям. Они должны быть «универсальными, равными, честными, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными».
Традиционно наблюдатели прибывают в страну выборов только по приглашению действующей власти. Иная практика используется в случае, если речь идет о новом государственном образовании: так в 1999 году ООН самостоятельно направила международных наблюдателей следить за референдумом в Восточный Тимор, который пытался отделиться от Индонезии (в результате референдума было образовано новое государство — Тимор-Лешти). Во многих случаях международные наблюдатели прибывают в страну выборов заблаговременно, чтобы отслеживать не только день голосования, но и сам избирательный процесс. Иногда они обучают местных жителей, не имеющих опыта участия в выборах. Так, в 1993 году специалисты ООН подготовили около 50 тыс. жителей Камбоджи, которые выступили в роли наблюдателей на выборах в местный парламент.
Обычно наблюдателей на выборы поставляют различные международные организации (среди них, например, Европейский Союз, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Американских Государств, Организация Африканского Единства и пр.) и неправительственные организации, специализирующиеся на поддержке демократии и защите прав человека (среди них, например, Международный Институт Демократии и Помощи на Выборах, Международная Группа Защиты Прав Человека, Международный Фонд Электоральных Систем и пр.).
Так, Отдел Электоральной Помощи на Выборах за период с 1989 по 2005 год получил 363 официальных приглашений из 96 государств мира (миссии наблюдателей были отправлены на 292 выборов). Аналогичная структура ОБСЕ (Офис Демократических Институтов и Прав Человека) за последние 10 лет направил около 10 тыс. наблюдателей на, примерно, 150 выборов.
Международные наблюдатели действуют не только в «новых демократиях», но и в государствах, где демократические институты существуют длительное время. Так, например, все страны-члены ОБСЕ обязаны приглашать международных наблюдателей на выборы, проходящие на их территории.
На президентских выборах в США международные наблюдатели впервые появились в 2004 году. С этим была связана любопытная интрига. Президентские выборы 2000 года принесли победу республиканцу Джорджу Бушу, причем его успех зависел от  подсчета нескольких сот голосов, поданных избирателями Флориды. В 2004 году 13 конгрессменов-демократов обратились в ООН с просьбой прислать международных наблюдателей на президентские выборы. ООН отказалась пойти на это, потому что для отправки наблюдателей требовалось официальное приглашение исполнительной власти. После этого демократы обратились с соответствующим требованием к Госсекретарю США (тогда им был Колин Пауэлл). Республиканцы, обладавшие тогда большинством в Конгрессе, добились принятия поправки, согласно которой ООН не имеет права использовать деньги, выделяемые Соединенными Штатами, на финансирование международного мониторинга за ходом выборов в США. В свою очередь, Госдепартамент США направил официальное приглашение наблюдателям из ОБСЕ (ситуацию с ООН он никоим образом не прокомментировал). В итоге несколько сот международных обозревателей отработали в США (как известно, Буш победил вновь). Серьезных нарушений они не обнаружили. Необходимо добавить, что до этого наблюдатели, предоставленные ОБСЕ, в США следили за ходом парламентских выборов 2002 года и некоторых губернаторских выборов.
Международное наблюдение за ходом выборов имеет ряд проблем. Иностранные наблюдатели часто незнакомы с историей, культурой, традициями и пр. особенностями страны, в которой они работают. Чтобы избегать подобных обвинений, международные институты часто проводят специальные тренинги для наблюдателей и\\или сотрудничают с местными специалистами. Традиционно иностранных наблюдателей обвиняют в пристрастности: так, многие неправительственные организации базируются в США, и их периодически подозревают в продвижении интересов Вашингтона. Еще одна проблема возникает в ситуации, когда государство, в котором проходят выборы, поздно высылает приглашения для наблюдателей. Дело в том, что выборы — продолжительный процесс. Мониторинг выборов предполагает оценку многих факторов действующих длительное время (пропаганда, агитация, вовлеченность власти и пр.), а не только ситуации, сложившейся непосредственно в день голосования.
Наблюдатели, работающие на выборах, обычно подписывают декларации, которые должны продемонстрировать, что они точно понимают: как и чем им предстоит заниматься. Так, наблюдатели ОБСЕ дают следующие обязательства: «Я прочитал и ознакомился с текстом Кодекса поведения международных наблюдателей за выборами. Настоящим обязуюсь, что буду придерживаться Кодекса и что вся моя деятельность в качестве наблюдателя за выборами будет осуществляться в полном соответствии с ним. У меня нет конфликта интересов, ни политических, ни экономических, ни прочих, который мог бы повлиять на мою способность выступать в качестве беспристрастного наблюдателя за выборами и придерживаться Кодекса поведения.
Я буду неизменно сохранять свою политическую беспристрастность. Я буду выносить свои суждения, исходя из соблюдения самых высоких требований к точности информации и объективности анализа с проведением различия между субъективными посылками и объективными фактами, и я буду основывать все свои заключения на фактическом и поддающемся проверке материале.
Я не буду чинить препятствий процессу выборов. Я буду уважать национальные законы и полномочия должностных лиц избирательных органов и буду с уважением относиться к избирательным и прочим национальным органам власти. Я буду уважать и поощрять права человека и основные свободы населения страны. Я буду придерживаться надлежащего личного поведения и проявлять уважение к другим, в том числе проявлять чуткое отношение к культуре и обычаям принимающей страны, проявлять здравомыслие в личных отношениях и постоянно, в том числе и в нерабочее время, сверять свое поведение с наивысшим уровнем профессионализма.
Я буду защищать организационное единство международной миссии по наблюдению за выборами и буду следовать ее инструкциям. Я буду воздерживаться от высказывания своих личных замечаний, наблюдений или выводов в новостных средствах массовой информации или для общественности до того, как миссия по наблюдению за выборами выступит с заявлением, если только я не получу конкретных полномочий на это от ее руководства».

При подготовке материала использована информация из книг Эрика Бьорнлунда «Мониторинг Выборов и Строительство Демократии» и Томаса Карузерса «Мониторинг Выборов», а также данные Университета Невады.