Апрель в УрФО начался с политического шока в муниципалитетах: Кремль решил включить мэров в вертикаль власти, подчинив их губернаторам. Тут же выяснилось, что выполнять часть работ в этом направлении будет бывший тюменский губернатор Собянин, а в Екатеринбурге «единороссы» начали предлагать все свои ресурсы губернатору Росселю. Все эти события оказались в сфере интересов московских политологов, подводящих итоги недели в проекте «URA.Ru» - «Столичный взгляд». Из очередного выпуска обзора вы узнаете, на кого могут положиться мэры в борьбе с неприятным законопроектом, станет ли Собянин преемником № 3, почему «ЕР» вынуждена просить помощи у региональных глав, чего испугался Петр Сумин, нужно ли бояться объединения Тюменской области, какой PR получил Россель на активности прокуратуры и останется ли дело Клепикова в истории России.
Раз в неделю РИА «URA.Ru» предлагает своим читателям посмотреть на новости УрФО прошедших дней глазами столичных экспертов. События с 27 по 31 марта сегодня комментируют:
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований
Иосиф Дискин, сопредседатель Совета по национальной стратегии, д.э.н.
Михаил Виноградов, руководитель департамента политического консультирования центра коммуникативных технологий «PROПАГАНДА»
Леонид Пайдиев, эксперт канала «OPEC.ru», к.э.н.
Рейтинг событий составлялся экспертами совместно с редакцией РИА «URA.Ru».
Мэров подчиняют губернаторам. Кто может спасти градоначальников?
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований:
- На мой взгляд, принятие такого рода закона будет воспринято, как очевидное нарушение прав местного самоуправления. А поскольку западные страны итак с подозрением смотрят на развитие российской демократии, это решение (по сути, следующий шаг после отмены губернаторских выборов) тоже будет воспринято как ограничение демократии. Что касается документов, которые подписывала Россия, то не думаю, что этот закон будет им противоречить. Скорее, он пойдет вразрез с законом «О местном самоуправлении». Если говорить о Европейской хартии, то это документ довольно расплывчатый, и при желании и необходимости мы можем дать свой «ответ Чемберлену» и доказать, что местное самоуправление у нас остается, лишь повышается ответственность управляющего органа.
Вопрос, скорее, в другом: будут ли приняты санкции против России, если она продолжит наступление на местное самоуправление? Но это уже зависит от внешнеполитической ситуации. Думаю, что такие решения вызовут новую волну критики в адрес России со стороны Запада. Однако шансы принятия этого законопроекта достаточно велики.
Повлиять на него мэры крупных городов не смогут. В России не сложилось сколько-нибудь значимое муниципальное лобби, которое могло бы эффективно отстаивать свои интересы на федеральном уровне. Муниципалы традиционно находятся в заложниках отношений Центра и губернаторов, решения об их судьбе всегда принимаются в их отсутствие: Кремлем или Кремлем по согласованию с губернаторами, как это имеет место сейчас. Пролоббировать свои интересы на федеральном уровне они никак не смогут, и правила игры будут меняться не в их пользу.
Михаил Виноградов, руководитель департамента политического консультирования центра коммуникативных технологий «PROПАГАНДА»:
- Если власть поднимает всю машину голосования за законопроект, она работает без сбоев, и если нужно будет, закон будет принят. Но законопроект не соответствует духу международных договоренностей, той практике, которую признавала Россия и пропагандируют европейские структуры. Да и особого смысла подчинять мэров губернаторам нет. Эта тема является не следствием политической целесообразности, а следствием торга, который время от времени проводится главами субъектов Федерации. Сейчас, после мартовского цикла выборов законодательных собраний, ясно, что губернаторы снова пользуются доверием федерального Центра. Амбиции партии «Единая Россия», например, удовлетворены в большей степени за счет губернаторов, нежели за счет партийного ресурса.
В этих условиях даже те губернаторы, что были в опале, снова реабилитировались. Например, недавно был переназначен ульяновский губернатор Сергей Морозов, поговаривают, что омский губернатор Леонид Полежаев, который тоже был в опале, готов поставить вопрос о доверии. То есть наблюдается волна политической реабилитации губернаторов, и традиционно символ уступок Центра губернаторам - готовность расширить полномочия губернаторов по контролю за органами местного самоуправления. Вопрос тактической целесообразности такого решения традиционно спорен, но главным критерием является торг и демонстрация готовности к уступкам, а не политическая целесообразность.
Лоббистского ресурса, чтобы противостоять губернаторам, у мэров нет. В то же время мы видели, что в те моменты, когда внимание федерального Центра переключается с регионов на какие-нибудь другие проблемы, мэры получают шанс на неприкосновенность. То есть надежда мэров в том, что Центр займется чем-нибудь другим, и тогда не кричащий вопрос о подчинении мэров отойдет на периферию, как в свое время отошла муниципальная реформа.
Иосиф Дискин, сопредседатель Совета по национальной стратегии, д.э.н.:
- Существуют разные модели федеративных отношений, и взаимоотношений между главами субъектов Федерации мэрами больших городов. Это вопрос даже не столько общефедеральный, сколько вопрос устава соответствующей области, хотя финансовые вопросы урегулированы в Бюджетном Кодексе. На мой взгляд, здесь нет каких-либо серьезных международных препятствий, вопрос лишь в целесообразности. А данную целесообразность я считаю очень опасным путем.
Понятно, почему выступили с инициативой такого ограничения: потому что за мэрами крупнейших городов сегодня стоят избиратели. Мэры превращаются в сильных политических фигур, которые, опираясь на поддержку населения, могут выступать с критикой, а иногда просто противостоять главам субъектов Федерации. Когда Совет по национальной стратегии критиковал идеи отмены прямой выборности глав субъектов Российской Федерации, мы сразу указали на возможность такой угрозы. Но сейчас проблема заключается в том, что попытка ограничить финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации ставит крест на муниципальной реформе. А это, в свою очередь, порождает еще массу проблем.
Муниципальная реформа, сама по себе крайне важная вещь, которую надо бы ограждать, поскольку это механизм еще очень хрупкий, и в нем еще много недоработок. Но необходимо понимать, что сегодня достаточно критичный этап развития российской демократии в целом. По целому ряду направлений идут вроде бы вынужденные, вроде бы разумные, но ограничения демократического процесса. Ограничения прав на муниципальном уровне являются достаточно сомнительным и с международной, и с российской конституционной точки зрения действием, поскольку муниципальный уровень – это не уровень государственного управления. По существу, когда государство вторгается на муниципальный уровень, нарушается один из фундаментальных принципов федерализма, это первое.
Второе: под сомнение ставятся результаты волеизъявления граждан, что порождает отчуждение населения от его избранных ими органов. И без того сегодня резко выросло число голосов «против всех» на региональных и муниципальных выборах. И без того эта ситуация нехороша, а в ситуации, когда подрываются базовые принципы муниципального управления, это удар по взращиванию демократии снизу, удар по перспективам развития российской демократии. Причем это подрывает ее не на пять минут, а, возможно, на десятилетия, поскольку граждане разубедятся в последнем бастионе российской демократии, в результативности их выбора. Ограничение финансовой деятельности глав муниципальных органов означает, что тому, кого мы выбрали, государство не доверяет, и говорит: да плевали мы на результаты ваших выборов, плевали мы на доверие избирателей к этой фигуре, мы будем действовать так, как нам необходимо. Тут уже не вопрос разборки между двумя чиновниками, это путь от подрыва доверия избирателей до доверия к результативности демократического процесса.
Если ли в этой инициативе заказ Кремля, ответить однозначно сложно. Кремль один, но башен в нем много. Кто-то в нем хочет, чтобы было именно так. Главная проблема Кремля состоит в следующем: ради упрощения процесса управления, и каждый раз, когда стоит выбор между свободой и контролем, выбирается контроль. Вместо того, чтобы усложнить себе жизнь и выстраивать диалога, власть ужесточает контроль. Что такое современная демократия? Это управление посредством дискуссии. Вместо этого выбираются решения, основанные на использовании грубой государственной силы. Но так можно управлять в авторитарном государстве. Если Россия выстрадала демократическую модель, то такой подход говорит просто об узости социально-политических представлений тех, кто с этим выходит. Бюрократическая простота предпочитается стратегическому развитию страны
Тюменцы могут жить спокойно. В «матрешке»
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований:
- Я думаю, что повод для беспокойства есть, поскольку тема объединения большой Тюменской области, в общем-то, остается на повестке дня, другое дело, что она не является первоочередной в повестке дня. Поэтому им нужно пытаться сохранять статус-кво.
Михаил Виноградов, руководитель департамента политического консультирования центра коммуникативных технологий «PROПАГАНДА»:
- Тюменская область будет последним регионов, который будет укрупняться, если вообще он будет укрупняться. Потому что иркутский референдум оказался самым тяжелым с точки зрения укрупнения регионов, гораздо более драматичным, чем прошлый красноярский, хотя в Красноярске были большие проблемы и с явкой, и с голосованием «за». Трудно сейчас предсказывать итоги референдума, и, собственно, правильность подсчета голосов. В любом случае иркутский референдум с его драматизмом ставит Центр перед выбором: либо дальнейшее укрупнение регионов «сворачивать», провести там, где еще остается инерция (типа Бурятии с Иркутской областью), либо менять систему укрупнения, потому что есть противоречия.
С одной стороны, электорат убаюкивают и деполитизируют, а с другой стороны, когда выясняется, что электорат должен пойти и проголосовать, он, естественно, будучи убаюкан и деполитизирован, не идет голосовать за укрупнение и рискует не обеспечить необходимую явку. То есть возникает развилка: либо проект укрупнения регионов сворачивать (это было бы наиболее логично, потому что нет особого смысла это делать дальше, воодушевление, с которым эта идея была распропагандирована три-четыре года назад, давно прошло); либо менять схему укрупнения, выключая избирателя из процесса укрупнения, делать его чисто кулуарным. И то, и другое возможно.
Но, повторяю, с точки зрения политической целесообразности стоило бы притормозить этот процесс, тем более что электоральные риски дальше будут лишь возрастать. Мы видим, что и в Иркутской области, и в Усть-Орде население в целом достаточно лояльное власти, но вдруг оказывается цивилизованным, и у людей появляется повод заявить об оппозиции федеральным инициативам, ничем не спровоцированный на самом деле, кроме идеи укрупнения. Понятно, что в Тюменской области болезненность отношения к идее укрупнения среди населения еще выше, и в преддверии опять же федеральных выборов, наверное, не стоило бы повышать тревожность населения. То есть с точки зрения сохранения выигрышной для действующей власти картины, стабильности населения, проект укрупнения стоило бы притормозить. Хотя это решение может быть принято по итогам иркутского референдума.
Торг Росселя с «Единой Россией» состоялся
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований:
- Руководство «Единой России» очень заинтересовано в том, чтобы понимать ситуацию в региональных отделениях. Я специально не произношу слово «контролировать», поскольку сделать это крайне трудно. Есть смысл поработать над тем, чтобы хотя бы понимать происходящее на региональном уровне, что собой представляют региональные организации, как живут эти солдаты партии, которые будут выполнять поставленные сверху задачи. Поэтому инспекционные поездки Воробьева – это на самом деле обычная совершенно правильная партийная практика: должен быть верховный инспектор, который проверяет, что происходит в регионах. А уж Свердловская область, это один из крупнейших регионов, и он, безусловно, находится в центре внимания «Единой России».
Кроме того, «Единая Россия» и ее руководство знает всю сложную предысторию отношений между губернатором и «Единой Россией», и поэтому тем более заинтересовано в том, чтобы партия в регионе действительно была консолидирована и мощно выступила на региональных, а потом и федеральных выборах. Иначе есть риск получить недостаточный процент голосов, если даже в «Единую Россию» вступит вся местная элита, поскольку она туда вступит со всеми своими внутренними противоречиями. Отсюда важность контроля над ситуацией в региональном отделении партии власти.
Одновременно с этим федеральные единороссы хотят нравиться региональным элитам. Имеет место желание продемонстрировать, что через них по партийным каналам можно лоббировать интересы, то есть, это обоюдовыгодная сделка. Поэтому партийцы выражают готовность использовать свои лоббистские возможности, как это делает Воробьев, для того, чтобы попытаться каким-то образом реализовать предложение свердловчан на федеральном уровне. То есть такой взаимный обмен услугами.
Экс-губернатор Тюменской области усиливается
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований:
- Реанимация старой комиссии, это, безусловно, признак его аппаратного усиления. В качестве главы президентской администрации Собянин постепенно усиливает свои позиции и постепенно превращается в самостоятельного игрока. Конечно, я не стал бы утверждать, что пока, что его влияние на федеральном уровне превосходит влияние двух его известных заместителей, но в то же время позиции Собянина, как фигуры относительно автономной, укрепляются. Эта комиссия для него может стать очень важной площадкой для реализации собственных властных амбиций. Не будем далеко забегать, это не президентские амбиции, речь идет об укреплении аппаратных позиций, а работа в этой комиссии весьма влияет на федерального чиновника, который пришел в Кремль без них, и, разумеется, заинтересован в их создании.
Иосиф Дискин, сопредседатель Совета по национальной стратегии, д.э.н.:
- Комиссия существовала задолго до того времени, когда Собянин возглавил администрацию президента. При Медведеве она активно работала, но ее деятельность приостановилась, когда Медведев ушел, а Собянин принимал дела. Как только он вошел в дело, его поставили во главе комиссии, потому что глава администрации по определению был ее главой. И для меня было бы странно, если бы Сергей Собянин занялся проведением реформы по подчинению мэров губернаторам, потому что я его хорошо помню в период его деятельности в Совете Федерации, и там он зарекомендовал себя разумным человеком, понимающим ситуацию. Он и юрист грамотный, и политик квалифицированный. Он тогда понимал необходимость системы сдержек и противовесов, систему самостоятельных фигур во главе муниципальных образований. Было бы странно, если бы он за это время поменял свою позицию.
Мне кажется, речь не идет о преемнике под номером три. Я думаю, что, скорее всего, Президент хотел поставить Собянина для того, чтобы Администрация Президента не оказалась втянутой в промоушн и в PR кого-либо из претендентов. Скорее всего, руководство АП сменилось для того, чтобы выключить администрацию из возможных предвыборных манипуляций.
Михаил Виноградов, руководитель департамента политического консультирования центра коммуникативных технологий «PROПАГАНДА»:
- Пока что вариант продвижения Медведева и Иванова в потенциальные преемники не пересмотрен, судя по активности их продвижения государственными телевизионными каналами. Тем не менее, существует категория таких преемников второго ряда, если анализировать мартовские утечки информации в прессе, которые были, говорили и про Дмитрия Козака, и про Алексея Кудрина, и про Николая Патрушева. Пока, если анализировать утечки, поскольку более надежной информации нет, Собянин скорее относится ко второму или даже к третьему кругу потенциальных преемников. Но это, я думаю, самого Собянина на сегодняшний день вполне устраивает, поскольку для решения вопроса о преемнике еще остается время, и заниматься такими значимыми, но в то же время не очень конфликтными на федеральном уровне темами, хорошая возможность для продвижения.
А проблема здесь в том, что федеральный Центр время от времени к муниципальным проблемам проявляет интерес, а потом этот интерес начинает угасать. Показательно, что муниципальная реформа Дмитрия Козака в свое время фактически выдохлась, потому что выяснилось, что с отъездом Козака никто не в состоянии объяснить, для чего эта реформа написана и как ее проводить. Тактически, это достаточно хорошая бесконфликтная ниша, а нужно ли самому Собянину быть преемником, это вопрос, хотя к любым сообщениям такого рода относятся с большим интересом, в том числе население Тюменской области.
Какую рекламу боятся главы областей? Пример Сумина
Леонид Пайдиев, к.э.н., эксперт канала «OPEC.ru»:
- На самом деле, на СМИ всем чиновникам глубоко наплевать, это не механизм для решения подобных проблем. Просто-напросто на некоторые СМИ обращают первые лица государства, и поэтому это работает. Тем более, если благое дело стоит не слишком больших денег, то почему бы не сделать какой-то красивый жест. Деньги на газификацию выделяются, большая государственная программа принята, регион готов тратить на это деньги. Под этот проект получают серьезные льготы из государственного бюджета. Трубы все равно тянуть, а куда тянуть? У губернатора был выбор между городами, и вот было принято решение тянуть в поселок Нагорный, раз такую «рекламу» показал Первый канал. Мелькнешь так вот на Первом канале, например, попросишь помощь молодой семье или что-то такое – вот уже попадешь в национальный проект, по жилищному строительству, или по здравоохранению.
Производит впечатление только то, что человек обладает каким-либо ресурсом, если может обеспечить неприятности, если их нет - то не получишь. Еще Гайдар в свое время сказал: «Власть наша напоминает толпу хулиганов. Покажешь силу – разбегутся, покажешь слабость или, не дай бог, ты - женщина, страшно сказать, что сделают».
Классика в отношениях с Москвой: сначала ругать, потом платить
Ростислав Туровский, генеральный директор Агентства региональных исследований:
- Областные власти следуют самом деле своей традиционной линии – переводить стрелки на федеральный Центр и в то же время очень боятся поссориться с федеральным Центром. Но это классика для губернаторов: ругать Центр и его политику на словах, а когда дело доходит до принятия конкретных решений, срочно испугаться и сделать все, как хочет Центр. По-моему, что-то подобное и здесь происходит. Областные власти, наверное, для того, чтобы не вступать в конфликт с федеральными властями, вероятно, согласятся с их решением и погасят эту задолженность.
Кроме того, для областных властей, для Росселя характерен неформальный патронаж над федеральными предприятиями в регионах, потому что Россель традиционно выступает в качестве лоббиста интересов военно-промышленного комплекса, и не столь важно, федеральное это предприятие, региональное или частное. Эти предприятия, в общем, всегда находились под его патронажем. Я не берусь утверждать, что это было с конкретным предприятием, но данная ситуация говорит о том, что это может быть именно так, поскольку губернатор демонстрирует, что он поддерживает оборонку в Свердловской области. Более того, может быть, даже сделать свой собственный пиар на этом. Региональные власти согласились погасить эту задолженность, и у них есть свой резон это сделать. Я думаю, что они по-своему правы на самом деле.
Югорский ТЭК, как часть «мафиозной экономики»
Леонид Пайдиев, к.э.н., эксперт канала "OPEC.ru":
- Это не дискриминация ТЭКа, существует лишь особенность мафиозной экономики: грабить всех, кого можно. Пока грабили мелкие предприятия, там просто шел передел. Должно было докатиться до более больших предприятий, и докатилось. Интересно, конечно, читать криминальную хронику – в чьих интересах это было, кто какой поддержкой пользуется, и это неизбежно. Таких структур, которые живут за счет захвата и грабежа, у нас много, сама экономика на этом базируется. Любой чиновник сидит на должности ровно до тех пор, пока он может собрать крупную сумму денег и перечислить наверх. В этой ситуации положение любого человека, у которого есть какая-то ликвидная собственность, и нет политических сил, которые их прикрывают, нестабильно. Вот докатилось и до ТЭКа, дальше еще докатится, а куда деваться? Пока не изменится система общественных отношений в обществе, простите за тавтологию, это будет происходить регулярно. Это как снег, дождь, и другие постоянные и привычные явления. Просто теперь докатилось до нефтянки, поскольку там захватываешь что-то, и уже сразу зарабатываешь деньги.
С экспертами беседовала София Пригара