На пути к демократии

В России широко отмечается 100-летие парламентаризма. В связи с этой круглой датой Законодательное Собрание Вологодской области предлагает обратиться к истории становления демократии на вологодской земле. Сегодня мы публикуем отрывок из научного труда известного вологодского ученого, кандидата исторических наук Федора Яковлевича Коновалова. Это серьезное исследование посвящено вкладу вологжан в развитие российского парламентаризма.

Вклад вологжан в развитие парламентаризма в России

В отличие от многих европейских стран, где парламент­ские традиции складывались в течение многих веков, российский парламент как общенациональное представительное учреждение в современном понимании этого термина появился сравнительно поздно — лишь в 1906 году. Однако это не значит, что идеи парламентаризма — продукт лишь западной цивилизации и стали прививаться на российской почве искусственно. Многие историки и политологи считают, что корни институтов представительства как формы диалога «верхов» и «низов» уходят в глубь российской истории. В Древней Руси важнейшие вопросы обсуждались на вече. Заметную роль в законотворческой деятельности Московского государства с середины XVI до середины XVII века играли Земские соборы, на которых присутствовали представители различных общественных слоев. В частности, на Зем­ском соборе 1649 года был принят новый общегосударственный правовой кодекс — Соборное уложение. В период Смуты начала XVII века Зем­ский собор 1613 года, избравший на престол нового царя Михаила Романова, сыграл большую роль в общенациональной консолидации. Однако почти всегда инициатива таких соборов исходила сверху, и они обслуживали потребности верховной власти.

Пожалуй, первая попытка создания нечто вроде общеимперского представительного учреждения была предпринята Екатериной II в 1768 году, когда она собрала дворянских депутатов для разработки нового свода законов. Однако эта попытка окончилась неудачей, так как дворянские представители не были готовы к законотворческой работе. Не были в полной мере реализованы и проекты М. М. Сперанского… Задержка в перенесении идей парламентаризма на российскую почву имела под собой объективные причины. В условиях доминирования в правовом отношении дворянского сословия, представительные учреждения неизбежно превратились бы в помещичье лобби, как это произошло с дворянскими комитетами в ходе подготовки земельных реформ 1860-х годов, и лишь связало бы руки правительству.

Действенной формой вовлечения различных слоев в управление российского общества стали органы местного самоуправления. Наиболее полное свое развитие в условиях самодержавной России они получили после земской (1864) и городской (1870) реформ Александра II.

Значение этих реформ, особенно земской, нельзя недооценивать. Ситуация с управлением на местах в то время отличалась от современной. Губернатор лишь назывался начальником губернии. Различные ведомства на данной территории подчинялись непосредственно министерствам, поэтому ведомственные интересы в их деятельности преобладали. «Местными нуждами» никто в комплексе не занимался. Именно земства стали органами, способствующими развитию местного хозяйства и социальной сферы.

Распорядительными органами земств были уездные и губернские земские собрания, исполнительными — земские управы. Первые уездные земские собрания прошли в 1865 году в Белозерском, Кирилловском, Устюженском и Череповецком уездах, в 1867-м — в Вытегорском, в конце сентября — в уездах Вологодской губернии. Первое Вологодское губернское земское собрание состоялось 3–12 марта 1870 года. Как и везде в России его возглавлял губернский предводитель дворянства. Первым председателем губернской земской управы был М. А. Дружинин, а через 35 лет уже накануне революции этот пост занял его сын Н. М. Дружинин.

Во многом благодаря усилиям земства была создана система начального образования, а в начале XX века многие земства, в том числе и вологодское, уже обсуждали вопрос о введении всеобщего начального образования. В 1871 году в Вологодской губернии насчитывалось всего 73 начальные школы, а в 1913 году — уже 1092. Причем обучение в начальных школах было бесплатным, и школьники бесплатно обеспечивались учебниками.

Земства стали создателями той системы народного здравоохранения, которая и до сих пор является основной в России. Как известно, в основе ее лежит участок, в то время как на Западе больше практикуется система семейного врача. Врач З. Г. Френкель, долго работавший в вологодском земстве, справедливо отмечал: «…Если в деле народного образования земство могло идти путями, уже давно пройденными нашими западными соседями, то в области создания общественной организации обеспечения сельскому населению современной научной медицинской помощи земство не имело никаких готовых образцов на Западе, которыми можно было в той или иной мере руководствоваться. И заслуга русского земства состояла в том, что оно сумело создать совершенно новую, оригинальную по своей постановке и строю систему общественного обслуживания населения медицинской помощью и выработало в связи с этой общедоступной медицинской помощью населению новые пути для осуществления общественно-санитарных задач. В этом сказалось наиболее ярко проявление творческой способности русского земского самоуправления — устроительная сила общественной самодеятельности». В 1912-м расходы на здравоохранение составляли около 40 процентов всех расходов губернского земства. По своим размерам они находились на втором месте после расходов на образование. Об успехах земской медицины свидетельствует тот факт, что к концу XIX века пошла на убыль детская смертность и резко шагнул вверх прирост населения.

Учитывая, что земскими больницами пользовались в основном малоимущие слои населения, а в земских школах учились в основном дети крестьян и городской бедноты, через земский бюджет происходило перераспределение общественного богатства в пользу названных социальных групп. Любопытно, что по своему социальному составу земские собрания были в основном дворянскими. Например, в 1890 году из 29 гласных Вологодского губернского земского собрания 17 человек (58 процентов) были дворянами, 10 — крестьянами (34 процента), 2 — представителями городских сословий.

Земство активно работало также по развитию сельскохозяйственного производства, поддержке кустарной промышленности. При губернской управе была создана агрономическая служба, оказывавшая крестьянам бесплатную помощь; работал сельскохозяйственный склад, который снабжал всех желающих вести хозяйство по-новому улучшенными семенами, удобрениями, земледельческими орудиями; в уездах работали кассы мелкого кредита, выдавались ссуды маслодельным артелям и т. д. 

Наиболее интересной фигурой среди вологодских земцев был В. А. Кудрявый (1860–1919). С 1891 года он возглавлял Грязовецкую земскую управу, а в 1900-м был избран на должность председателя губернской земской управы. При В. А. Кудрявом Вологод­ское земство значительно активизировало свою работу. В ноябре 1904 года Виктор Андреевич присутствовал на втором съезде земских деятелей, который высказался за «создание выборного органа из народных представителей в осуществлении законодательной власти». В 1906-м В. А. Кудрявый был избран от Вологодского земства в состав Государственного совета, ставшего в новых условиях верхней палатой российского парламента. После Февральской революции В. А. Кудрявый был назначен Временным правительством на должность губернского комиссара и находился на этом посту до 26 января 1918 года…

Еще одна видная фигура — Николай Федорович Румянцев. Получив опыт работы в Череповецком и Вологодском земствах, он избирался депутатом I и II Государственных Дум, состоял в комиссиях: по расследованию преступлений должностных лиц, по составлению закона о гражданском равенстве.

Совершенно уникальным явлением в истории российского городского самоуправления была фигура череповецкого купца Ивана Андреевича Милютина. Являясь крупным предпринимателем, И. А. Милютин искал в общественной деятельности нравственного оправдания своей жизни. Избранный гласным городской Думы Череповца еще в 1853 году, в 1861-м он стал городским головой и находился на этой должности до дня своей смерти в 1907 году. Инициативам Милютина Череповец обязан созданием большинства учебных заведений, развитием судостроения, открытием городского банка, проведением железнодорожной линии… Еще в 1895 году Череповецкая Дума приняла решение поставить своему городскому голове памятник. В сборнике «Современная Россия в портретах и биографиях выдающихся деятелей», вышедшем в 1905 году, среди жизнеописаний самых известных людей страны есть и биография И. А. Милютина.

Несколько лет Вологодскую городскую Думу возглавлял Христофор Семенович Леденцов, которого в некоторых публикациях называют «вологодским Нобелем». Сравнительно рано умерший, он весь свой немалый капитал завещал основанному им «Обществу содействия успехам опытных наук и их практическому применению». На надгробии, установленном на могиле Х. С. Леденцова, можно прочитать слова: «Наука — средство, ведущее к возможному благу человечества».

Органы местного самоуправления в царской России составляли как бы промежуточный уровень управления в городах и уездах. Очень много делая на местном уровне, они не имели завершающей вертикальной структуры, поэтому именно земская общественность стала одной из главных сил, требовавших введения представительных форм правления в стране.

В начале XX века давление на Николая II с требованием введения парламентской формы правления усилилось. На этом настаивали не только либералы, но и часть высшей бюрократии. Николай II колебался, но социальный взрыв 1905 года заставил его пойти навстречу общественности. 6 августа 1905 года был издан закон об учреждении Государственной Думы сначала как законосовещательной, но после всеобщей октябрьской политической забастовки царь пообещал придать Думе законодательные функции, что и было закреплено в Основных законах Российской Империи в редакции 1906 года. Государственный совет был преобразован в верхнюю палату с правом утверждения (неутверждения) решений нижней — Думы.

Процесс выборов депутатов был достаточно сложным. Опыта проведения общероссийских выборов не было, поэтому решили воспользоваться тем, который имелся у органов местного самоуправления. Ответственность за выборы возлагалась на губернаторов, списки избирателей составлялись в земствах и городских думах. Полиция разносила повестки избирателям с приглашением принять участие в избирательных собраниях. Выборы были не прямыми, а многоступенчатыми, поэтому депутатов избирали выборщики. В Вологодской губернии их число составляло в разное время 75–80 человек. Предвыборная агитация была довольно своеобразной. Например, при выборах в III Государственную Думу епископ Никон собрал на квартире церковнослужителей, съехавшихся на избирательный съезд, и умолял их голосовать не за «красногвоздичников», а за людей, верных царю и престолу. Его агитация возымела действие. Любопытны формы давления на выборщиков. Вологодская газета «Север» рассказала о таком случае: несколько крестьян-выборщиков вознамерились покинуть губернское избирательное собрание, чтобы лишить его кворума и тем самым воспрепятствовать избранию неугодного им депутата. В ответ сторонники депутата пригрозили недовольным, что тогда администрация лишит их «прогонных». Крестьяне испугались, так как добираться из губернского города до их деревень было очень далеко, и отказались от своего намерения. Соответствующий депутат прошел.

В. I. Государственную Думу (апрель-июнь 1906 года) депутатами от Вологодской губернии были избраны губернский предводитель дворянства, член партии «Союз 17 октября» Николай Николаевич Андреев, крестьяне — Дмитрий Константинович Мартьянов, Степан Иванович Федотовский, Афанасий Леонтьевич Шемякин и Павел Дмитриевич Шипин. Депутаты из крестьян имели начальное или домашнее образование, ни к какой партии не принадлежали. Д. К. Мартьянов только числился крестьянином, на самом деле торговал лесом. Интересны характеристики, которые даны в их биографиях, видимо, на основании их собственных оценок. О С. И. Федотовском: «Человек простой и чувствует себя неподготовленным к предстоящей ему общественной деятельности». О Д. К. Мартьянове: «Сам себя считает человеком среднего ума, мягкого сердца и не многозначащим: вполне сознает важность дела, к которому призван». Да, трудно приходилось депутатам-крестьянам из далеких вологодских деревень ломать стереотипы в своем сознании, что их мнение тоже должно учитываться в государственных делах.

Члены Государственной Думы перед началом ее работы подписывали следующее обещание: «Мы, нижеподписавшиеся, обещаем перед всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Государю императору и самодержцу всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверении чего и подписуемся». Такое обещание подписывали даже депутаты социал-демократы и социалисты-революционеры, старавшиеся и в Думе, и за ее пределами всемерно дискредитировать императорское правительство. Если бы они это не сделали, то не были бы допущены до исполнения депутатских обязанностей со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Деятельность российского парламента началась 27 апреля 1906 года. Дума проработала 72 дня и была распущена. 20 февраля 1907 года начала работать II Дума, но и она просуществовала недолго — лишь до 3 июня 1907 года. Из пяти депутатов-вологжан во II Государственной Думе четверо были крестьянами. По партийной принадлежности четверо были трудовиками, один — кадет. За 72 дня своей работы I Государственная Дума одобрила лишь два законопроекта. Во II Думу было внесено 287 правительственных законопроектов, а одобрено только 20, из которых лишь три получили силу закона. Таким образом, первые две Думы больше митинговали, чем занимались законотворчеством.

III Дума имела уже совершенно другой характер. Вологодскую губернию в ней представляли крестьянин И. Н. Попов, тотемский мещанин А. А. Кузьмин, священники Н. Е. Якубов и А.Попов, помощник епархиального миссионера С. Н. Клочков. Все пять вологодских депутатов были настроены монархистски. III Дума проработала до конца своего срока, и ее деятельность была более эффективной. Из 2567 внесенных законопроектов одобрено 2346 (91 процент), стали законами 2197 (85 процентов).

В работе IV Думы от Вологодской губернии участвовали: председатель Вологодской губернской земской управы, дворянин А. А. Можайский, священники И. М. Гвоздев и Д. Я. Попов, крестьяне Ф. К. Кабанов и Н. С. Орлов. Последние лишь формально числились крестьянами. Один имел маслодельный завод, а второй — водяную мельницу, а ранее был управляющим усадьбой. Все депутаты имели довольно консервативные взгляды.

Неудачное ведение войны вновь резко обострило отношения правительства с обществом, и с лета 1915 года Дума перешла в оппозицию к исполнительной власти. «Министерская чехарда», предпринятая Николаем II в ответ на критику, фактически расстроила всю систему управления в стране, и любой повод мог привести к политическому кризису. Таким поводом стала нехватка продовольствия в столицах в феврале 1917 года.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX века.

Советы как органы представительной власти

После падения самодержавия единственным легитимным органом в стране являлась Государственная Дума, поэтому именно ее депутаты взяли на себя инициативу в формировании нового правительства, которое получило название Временного. Временное правительство объявило, что видит свою главную задачу в подготовке и созыве Учредительного собрания, призванного определить форму государственного правления в России.

Советы как представительные органы впервые появились в 1905 году в ходе забастовочного движения, но помимо защиты интересов рабочих сразу же стали пытаться воздействовать на власть и в более широком масштабе. С началом Февральской революции они вновь возродились. Постепенно нарастал процесс консолидации Советов, объединения их в единую структуру и выработки у них единой политической линии. С полным основанием можно говорить, что они стали второй властью в стране.

Аналогичные процессы происходили и в провинции. 1 марта в Вологде состоялось совещание гласных городской Думы и представителей ряда партий и общественных организаций, на котором был организован Временный губернский комитет, призванный осуществлять всю полноту власти в губернии. Председателем его был избран бывший член Государственного совета от Вологодской губернии, лидер вологодских кадетов В. А. Кудрявый.

Вслед за губернским комитетом были созданы аналогичные органы в уездах — уездные временные комитеты, и назначены уездные комиссары, а затем — волостные временные комитеты. Одновременно с названными органами стали возникать Советы, первоначально видевшие свою главную задачу в борьбе за права трудящихся. 1 марта был создан Совет на Сухонском артиллерийском заводе, 3 марта на фабрике «Сокол». Они ввели явочным порядком восьмичасовой рабочий день, установили рабочий контроль за деятельностью администрации предприятий.

15 марта состоялось организационное заседание Вологодского Совета рабочих и солдатских депутатов и был избран его исполнительный комитет. Первым председателем Совета стал бывший ссыльный Ш. З. Элиава, впоследствии видный государственный деятель СССР, председателем исполкома — С. Н. Прибытков. 17 марта возник Велико-Устюгский Совет рабочих и солдатских депутатов, а в конце марта — Череповецкий. Несколько позднее создается сеть Советов крестьянских депутатов.

Отношения руководства Вологодского Совета с Временным губернским комитетом были достаточно конструктивными. По решению Совета во Временный комитет был делегирован секретарь Совета И. А. Саммер, который занял в комитете пост заместителя губернского комиссара В. А. Кудрявого.

Ш. З. Элиава, И. А. Саммер и ряд других социал-демократов, входивших в руководство Совета, хотя и принадлежали к большевистскому крылу РСДРП, но имели вполне умеренные взгляды на дальнейший ход политических преобразований. Поэтому Совет больше был склонен к сотрудничеству с правительственными учреждениями, чем к конфронтации. Вместе с тем под давлением низов, искренне считавших, что с установлением новой власти жизнь должна улучшиться незамедлительно, постепенно начинают усиливаться экстремистские силы, призывавшие к перевыборам Совета и изменению его политического курса: к немедленному захвату фабрик и заводов, а в деревне к разделу частновладельческих земель. Особенно обострилась борьба между радикалами и «умеренными» в ходе выборов в Учредительное собрание. Победу, однако, одержали «умеренные», представленные в основном эсерами. Они получили шесть мест из семи. От социал-демократов прошел лишь М. К. Ветошкин, который в то время тоже не был склонен к экстремизму. Тогда радикалы в центре и на местах выдвинули требование созыва II Всероссийского съезда Советов. Вологодский Совет поддержал это требование.

II Всероссийский съезд Советов открылся 25 октября 1917 года в Петрограде. При всей пестроте его состава, большинство на нем принадлежало к большевикам, поэтому он узаконил разгон Временного правительства и захват власти. От Вологодской губернии на съезде присутствовали П. Н. Александров, И. К. Воробьев и Ш. З. Элиава (с совещательным голосом). Начала создаваться новая система власти.

Большевики отрицательно относились к «буржуазному парламентаризму», поэтому Советы не были в полном смысле парламентскими учреждениями. В большей степени они выполняли лишь представительные функции, да и то в очень ограниченном и формальном виде.

Советская власть установилась в Вологодской губернии 26 января 1918 года. Об этом сообщила населению газета «Известия Вологодского Совета рабочих и солдатских депутатов». Поскольку газета была создана раньше, в ее названии на тот период была одна неточность. «Верховное управление губернией» осуществлял Объединенный комитет Вологодского Совета Рабочих, Солдатских и крестьянских депутатов. Он призвал население «спокойно продолжать свою работу, оказывая всяческое содействие представителям новой — народной — власти, памятуя, что лишь тесное сотрудничество с ними способно обеспечить населению возможность успешной борьбы с тяжелыми условиями настоящего времени». Он же обязал служащих правительственных и общественных учреждений «оставаться на своих местах, не прерывая своей служебной деятельности, ибо это их долг перед народом». Председателем объединенного исполкома стал М. К. Ветошкин — один из лидеров вологодских большевиков. В Великом Устюге Советская власть установилась лишь в начале марта 1918 года.

Некоторое время в губернии наряду с Советами продолжали действовать старые органы местного самоуправления — земства, городские думы. Лишь с приездом из Москвы в Вологду «Советской ревизии» во главе с наркомом М. С. Кедровым, который действовал более жестко, чем мест­ные «мягкотелые» большевики, земства и городские думы были упразднены.

III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 года оформил образование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики — РСФСР, а в июле V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию РСФСР. В ней была закреплена система государственного управления, основой которой стали Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата. Советы на местах признавались высшими органами государственной власти и подчинялись лишь вышестоящим Советам. В то же время все звенья советской системы были пронизаны партийным влиянием, осуществляемым РКП(б). В декабре 1922 года первые советские республики образовали СССР.

В первые годы Советской власти избирательная система была многоступенчатой, некоторые категории лиц к выборам не допускались, голосование было открытым. Всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании были введены Конституцией СССР 1936 года. Тогда же право законодательной власти получил Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных и автономных республик, краев и областей. В статье 126 Конституции отмечалось, что Коммунистическая партия представляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся как общественных, так и государственных».

23 сентября 1937 года по постановлению ЦИК СССР Северная область была разделена на Вологодскую и Архангельскую. В состав Вологод­ской области вошли 23 района Северной области и 18 районов Ленинградской области. Первая сессия Вологодского областного Совета депутатов трудящихся состоялась 8–10 января 1940 года. Был избран исполком областного Совета.

Великая Отечественная война стала суровым экзаменом для государственного строя СССР. Вся полнота власти в стране из ведения Советов депутатов трудящихся перешла в ведение Государственного Комитета Обороны — органа временного, созданного лишь на период чрезвычайного положения. Централизация власти произошла и на мест­ном уровне. В частности в Вологодской области 25 октября 1941 года был создан Вологодский комитет обороны, в состав которого вошли первый секретарь обкома ВКП(б) П. Т. Комаров, председатель облисполкома А. Д. Абрамов, начальник областного управления НКВД. Л. Ф.Галкин, областной военный комиссар А. М. Ковалевский.

Характерные черты стиля работы аппарата Советов военного времени — повышенная оперативность в решении стоящих задач, высокое чувство ответственности каждого советского работника за выполнение возложенных на него полномочий.

В 1977 году Вологодский областной Совет депутатов трудящихся согласно Конституции СССР 1977 года был переименован в Вологодский областной Совет народных депутатов. Избранный в июне 1977 года, он насчитывал 190 депутатов. С 1975 года по 1985 исполком областного Совета возглавлял В.Грибанов. В 1985 году на этот пост был избран А. Г. Корнилов.

С изъятием в 1989 году из Конституции СССР статьи о партийном руководстве Советы стали освобождаться от опеки партийных органов. Однако в самостоятельном режиме они проработали только до октября 1993 года. Вологодский областной Совет народных депутатов как полновластный орган прекратил свое существование после постановления главы администрации Вологодской области от 11 октября 1993 года. Совету ставилось в вину, что он не поддержал указ Президента № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Придя утром на работу 12 октября, сотрудники аппарата областного Совета нашли двери своих кабинетов опечатанными. Последним председателем Вологодского областного Совета был Геннадий Тимофеевич Хрипель.

Несмотря на то, что существовавшую после революции систему Советов можно классифицировать как квазипарламентскую, ее роль в утверждении среди важнейших ценностей политической культуры населения необходимости представительных учреждений при принятии властных решений нельзя недооценивать. Напомню, что в начале XX века режим, пришедший на смену самодержавию, хотя и изменил форму, но фактически оставил в неприкосновенности единовластие. В условиях конца XX века политическая культура населения вряд ли позволит с легкостью перечеркнуть, пусть пока и большие, но уже начинающие укореняться демократические традиции.