Транспортная стратегия России

25 ноября в Москве состоялась конференция "Экономическое развитие регионов - основа имиджа России". С докладом на тему "Механизмы и принципы развития транспортной инфраструктуры в современных условиях" на конференции выступил заместитель министра транспорта РФ Александр Мишарин. Он, в частности, сказал:

- Действительно, в силу естественных географических факторов российский транспорт является одной из системообразующих отраслей экономики, обеспечивающих территориальную целостность государства и единство экономического пространства страны. Приоритетность инфраструктурной составляющей в обеспечении высоких темпов роста и проведении структурных преобразований в экономике страны была особо отмечена в Послании Президента к Федеральному собранию Российской Федерации.

         Вместе с тем, текущий уровень финансирования транспортного комплекса, составляющий около 2,2% ВВП, однозначно недостаточен. Задача удвоения ВВП требует опережающего развития транспортной инфраструктуры. В мире средний уровень расходов на ее развитие и содержание составляет около 4% ВВП.

         Такие же параметры ежегодного финансирования заложены и в Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России», которая является неотъемлемой частью Стратегии развития транспорта в Российской Федерации на период до 2010 года. Это принципиально новый документ, разработанный специалистами и учеными транспортной отрасли, который в самое ближайшее время будет внесен в Правительство Российской Федерации и вынесен на обсуждение широкой общественности. Более подробно на Стратегии развития транспорта я остановлюсь ниже.

         Таким образом, сегодня расчетный минимально приемлемый уровень инвестиций должен составлять не менее 600 миллиардов рублей в год против 330 миллиардов рублей в настоящее время. Подчеркну, что речь идет лишь о минимальной планке требуемых расходов. В странах с переходной, либо активно развивающейся экономикой, объем ежегодных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, как правило, существенно превышает пороговое значение в 4% и может составлять и 6, и 8, и 10% ВВП.

         При этом необходимо понимать, что без комплексного и системного решения проблем развития транспортной инфраструктуры, невозможно будет добиться удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить экономический потенциал регионов и конкурентоспособность отечественных производителей, обеспечить достойное качество жизни для российского населения.

         В рамках сложившейся системы финансирования обеспечить необходимый уровень инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры будет крайне сложно. В этой связи, первоочередными шагами являются меры, направленные на повышение эффективности государственного управления, включая:

1.     Меры, направленные на снижение издержек государственного сектора, совершенствование механизмов проведения конкурсных торгов и осуществления государственных закупок.

2.     Второе – это переход к среднесрочному планированию по целям и «скользящему» трехлетнему бюджету, что позволит существенно улучшить эффективность использования бюджетных средств, в особенности, при реализации крупных инфраструктурных проектов.

3.     И, наконец, третье – это концентрация ограниченных средств федерального бюджета на реализации лишь наиболее крупных, имеющих общенациональное значение инфраструктурных проектах.

К числу наиболее перспективных направлений развития транспортной инфраструктуры Министерство транспорта в настоящее время относит:

1.      Развитие международных транспортных коридоров, в первую очередь – коридора «Запад-Восток» и коридора «Север-Юг», включая развитие железнодорожной, портовой, автодорожной, контейнерной, логистической и информационной инфраструктуры.

2.      Строительство скоростных автомагистралей в европейской части и завершение формирования опорной сети дорог на востоке страны.

3.      Наращивание экспортных портовых мощностей в Южном, Северо-западном и Дальневосточном регионах.

4.      Формирование национальной сети аэропортов-хабов.

5.      Модернизация внутренних водных путей и системы гидросооружений.

6.      Обустройство пограничных пунктов пропуска.

7.      Реализация крупных железнодорожных инфраструктурных проектов, связанных с освоением перспективных сибирских территорий.

8.      Развитие высокоскоростных железнодорожных сообщений.

Из конкретных проектов общенационального масштаба, реализацию которых Минтранс планирует осуществить в ближайшие несколько лет, к числу наиболее крупных следует отнести:

1. Реализацию пилотных проектов создания платных автомобильных дорог, в том числе:

- скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург

-         головного участка скоростной автомагистрали Москва – Минск на обходе города Одинцово

-         подъездов к аэропортам Домодедово и Шереметьево

-         Западного скоростного диаметра в городе Санкт-Петербурге;

2. Создание 7-9 межрегиональных аэропортов-хабов, включая модернизацию крупнейших аэропортов московского авиаузла;

3. Строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Санкт-Петербург;

4. Создание мультимодального логистического центра на базе Новороссийского транспортного узла с дальнейшей перспективой создания аналогичных центров в Санкт-Петербурге и на Дальнем Востоке;

4.     Строительство новых терминальных комплексов для переработки внешнеторговых грузов, в частности, дополнительных мощностей по перевалке зерна, угля, нефтяных, контейнерных и химических грузов;

5.     Предполагается реализация и ряда других инвестиционных проектов.

Экономические расчеты показывают, что общая стоимость реализации приоритетных проектов развития транспортной инфраструктуры составляет десятки миллиардов долларов США. Причем, в целях максимизации экономического эффекта, инвестировать эти средства нужно будет весьма интенсивно, чтобы не допускать «долгостроя» и связанных с ним потерь.

В международной практике проблема нехватки финансовых ресурсов в основном решается за счет использования следующих инструментов:

1.     выделения дополнительных бюджетных ассигнований

2.     введения дополнительных целевых налогов и сборов для пользователей услуг транспортной инфраструктуры

3.     привлечения заемных средств под гарантии Правительства

4.     привлечения внебюджетных инвестиций на основе использования механизмов государственно-частного партнерства.

Возможность привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций в большинстве случаев обуславливает необходимость соразмерного бюджетного софинансирования проектов, которое, в свою очередь, может приобретать форму прямых капитальных вложений, либо осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий.

         В области введения целевых налогов и сборов Минтранс России на законодательном уровне, получает активную поддержку со стороны «Единой России», которая направила в Минтранс свои предложения о перераспределении и введении ряда новых дорожных акцизов для обеспечения потребностей развития региональной сети автомобильных дорог. Сейчас мы прорабатываем эту инициативу совместно с Минфином и Минэкономразвития России.

         Пользуясь возможностью, хотел бы особо остановиться на вопросе формирования адекватной нормативно-правовой базы проведения глубокой системной реформы в дорожной отрасли. Прежде всего, речь идет о создании устойчивой доходной базы для предприятий дорожного комплекса, что является неотъемлемым условием их постепенного перехода к системе рыночных отношений. На наш взгляд, одним из возможных инструментов решения данной задачи могло бы стать выстраивание более гибкой схемы налогового регулирования в сфере землепользования придорожными территориями.

         Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. Однако сейчас у нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. И это в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие и содержание дорожной сети!

         В этой связи, Минтранс считает целесообразным подготовить пакет поправок к налоговому и земельному кодексу, предусматривающих создание дифференцированного механизма взимания платы за земельные участки в зависимости от близости пролегания автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры. Создание дополнительной базы налоговых поступлений могло бы стать основой для высвобождения значительных объемов бюджетных ресурсов и целевого использования этих средств для финансирования нужд развития дорожной отрасли.

         Обеспечение опережающих темпов развития транспортной инфраструктуры напрямую зависит от возможностей широкого привлечения внебюджетных инвестиций с использованием механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП являются концессии, в рамках которой частный партнер – концессионер - участвует в создании или модернизации социально значимого объекта, а затем получает его на длительный срок в управление с целью возврата вложенных им инвестиций. Мы полагаем, что основной сферой концессионных отношений должны стать объекты федерального имущества, не подлежащие приватизации. На транспорте – это объекты транспортной инфраструктуры, перечень которых должен быть определен и закреплен на законодательном уровне.

         Хотел бы особо акцентировать Ваше внимание на исключительной важности и актуальности для транспортной отрасли принятия закона «О концессионных соглашениях». Законопроект неоднократно направлялся на рассмотрение в Государственную Думу и даже был принят в первом чтении в 1996 году. Однако дальнейшее продвижение закона на этом приостановилось, и сегодня Россия, по-прежнему, входит в число немногих стран мира, в которых отсутствует концессионное законодательство. Вместе с тем, мы должны понимать, что концессия – это общепринятая мировая практика, представляющая понятные и прозрачные «правила игры» для большинства потенциальных зарубежных инвесторов. И сегодня из-за отсутствия этих «правил» страна не дополучает миллиарды, если не десятки миллиардов долларов прямых иностранных инвестиций.

         В настоящее время Министерством экономического развития при активном участии специалистов Минтранса России ведется работа по подготовке новой редакции законопроекта, который в самое ближайшее время будет направлен на рассмотрение Государственной Думы. Помимо этого Министерством транспорта разработан и проходит согласования в министерствах проект федерального закона «О платных автомобильных дорогах», формирующий базу для развития концессионных отношений в дорожной отрасли. В декабре планируется его рассмотрение на заседании Правительства Российской Федерации. Учитывая огромную значимость этих двух законов для формирования адекватной нормативно-правовой базы развития государственно-частного партнерства в транспортной отрасли, мы очень рассчитываем, что данная законодательная инициатива найдет понимание и поддержку со стороны депутатов фракции «Единая Россия».

         Огромную проблему для развития транспортной отрасли представляет неурегулированность земельных отношений, прежде всего – это касается механизма резервирования и изъятия земель. Запутанный и сложный механизм данной процедуры, проволочки и неоперативность государства в решении этого вопроса создают почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земельной недвижимости, что в конечном итоге ведет к резкому удорожанию проектов, а в ряде случаев делает их коммерчески неэффективными.

         Для установления единого порядка резервирования земель под строительство объектов транспортной инфраструктуры, в том числе новых автомобильных дорог, Минтранс предлагается инициировать разработку специального федерального закона о резервировании земель в целях строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта в РФ, а также закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.

         Мы также считаем, что для успешной реализации проектов государственно-частного партнерства в области развития транспортной инфраструктуры необходимо предусмотреть возможность введения особых режимов налогового регулирования. В частности, при участии инвестора в реализации особо капиталоемких и долго окупаемых проектов, целесообразно предоставление льгот по налогу на прибыль, налогам на землю и имущество.

         Насколько эффективной может быть политика государства в этом вопросе, показывает опыт Китая. В 1996 году Правительством была утверждена программа по строительству национальной магистральной системы скоростных дорог, согласно которой на первом этапе (1996-2003) планировалось построить 17 тысяч километров скоростных автодорог. На втором этапе (2004-2010 гг.) еще 18 тысяч километров, а к 2020 году их общая протяженность должна достигнуть 70 тысяч километров и соединить все крупные города с населением более 200 тысяч жителей. Высокий приоритет был отдан строительству 130 тысяч километров провинциальных дорог, примыкающих и строящихся одновременно с НМССД для уменьшения периода окупаемости вложенных в нее инвестиций.

         В результате к концу 2002 года в Китае было построено 25 тысяч километров новых магистралей, а среднегодовой прирост дорожной сети достиг 7%. В 2001-2010 году в дорожный сектор планируется привлечь порядка 84 миллиардов долларов США, при этом большинство проектов предполагает использование механизмов государственно-частного партнерства и большую долю внебюджетных, в том числе, и прямых иностранных инвестиций. Основой для привлечения иностранного капитала является гибкое налоговое регулирование. В частности, в Китае предприятия с долей иностранного капитала свыше 25% в первые 5 лет своей деятельности освобождены от уплаты налога на прибыль, а в последующие 5 лет платят его в размере 7,5% вместо обычной ставки в 33%...

         Как уже отмечалось, одной из основных задач работы Министерства в этом году была доработка и корректировка Транспортной стратегии с учетом новых приоритетов социально-экономической политики России, нашедших отражение в положениях послания Президента, Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, а также в связи с  переходом на систему количественных целевых показателей в бюджетном планировании.

         В новой редакции Транспортной стратегии определены долгосрочные приоритеты государственной транспортной политики Российской Федерации, приоритетные задачи институциональных реформ на транспорте, реализации принципов государственно-частного партнерства, а также основные цели и целевые показатели развития транспортного комплекса на период до 2020 года. В свою очередь, положения Транспортной стратегии должны стать основой для разработки и корректировки федеральных целевых программ, как на самом транспорте, так и в смежных с ним отраслях экономики.

         Реализация транспортной стратегии Российской Федерации позволит достичь к 2020 году следующих основных результатов:

¨     будет завершено создание единой опорной транспортной сети без разрывов и «узких мест»;

¨     подвижность населения вырастет на 50%;

¨     большинство населенных пунктов будет иметь круглогодичный доступ к основным наземным транспортным коммуникациям;

¨     восемь из десяти российских семей смогут активно пользоваться автомобилем;

¨     значительно повысятся  комфортность и качество сервиса  пассажирского транспорта;

¨     доля отечественных портов в обслуживании внешнеторговых грузопотоков возрастет с нынешних 75 до 85%;

¨     грузоемкость ВВП снизится на 8-10%;

¨     скорость грузового сообщения увеличится на 15-20%, а на основных международных транспортных коридорах – на 20-30%;

¨     доля тоннажа отечественного торгового флота, зарегистрированного в национальных реестрах, вырастет с 35 до 50%;

¨     транзитные перевозки через территорию России достигнут 60-70 млн. тонн в год;

¨     показатель числа погибших на 1000 автомобилей снизится на 50% .

         Мировой опыт наглядно свидетельствует, что инвестиции в транспортный комплекс создают новое пространство возможностей для развития регионов и всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе и в конечном итоге возвращаются в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы затраченных государством средств. Хотел бы выразить надежду, что общими, совместными усилиями нам удастся устранить накопившиеся проблемы и недостатки, создать необходимую институциональную и правовую базу для динамичного и сбалансированного роста транспортной отрасли, отвечающего потребностям экономики и стратегическим приоритетам развития страны.