В начале октября президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму пакет антикоррупционных законопроектов, который депутаты должны рассмотреть в приоритетном порядке. В их числе - базовый законопроект «О противодействии коррупции»; проект федерального конституционного закона (ФКЗ) о внесении изменений в статью 10 ФКЗ «О правительстве РФ»; поправки в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и предполагаемым принятием федерального закона «О противодействии коррупции». Четвертый законопроект предполагает внесение поправок в ряд законодательных актов РФ по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных органов госвласти и местного самоуправления, членов избирательных комиссий, председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты РФ и служащих Центрального банка РФ, что также должно быть сделано в связи с ожидаемым принятием федерального закона «О противодействии коррупции».
Ответственными за рассмотрение пакета законопроектов назначены два комитета Госдумы: по конституционному законодательству и госстроительству, а также по безопасности.
Предложенные законопроекты направлены на реализацию антикоррупционного плана, который в конце июня был представлен Дмитрию Медведеву специально созданным при президенте Советом по противодействию коррупции. Данный план включает в себя четыре раздела. Первый посвящен законодательному обеспечению противодействия коррупции и подразумевает разработку проекта базового федерального закона. Второй включает меры по совершенствованию органов государственного управления в целях противодействия коррупции. Третий раздел посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению. Последний предполагает принятие первоочередных мер по реализации плана.
Комментируя предлагаемые для рассмотрения законопроекты, руководитель администрации президента Сергей Нарышкин выделяет из них основной, базовый закон «О противодействии коррупции». По его словам, в этом законе сформулирована политика государства в сфере противодействия коррупции. «Причем наряду с тем, что ужесточается ответственность за коррупционные преступления, упор делается и на расширение предупреждения и профилактики коррупционных правонарушений», – отмечает Нарышкин. Закон «О противодействии коррупции» ставит в качестве базовой задачи совершенствование структуры государственного управления, совершенствование функций и полномочий органов государственной власти. «И здесь мы исходим из того, что коррупция является следствием избыточного и нерегламентированного государственного регулирования», – поясняет глава кремлевской администрации.
Другими законами, которые предлагается принять для противодействия коррупции, вводятся дополнительные обременения, ограничения и обязательства в отношении государственных и муниципальных служащих. Например, премьера, его заместителей и федеральных министров обяжут декларировать имущество, доходы и «иные имущественные обязательства», то есть акции, паи и прочее. Причем не только свои, но также жен, мужей и несовершеннолетних детей. Точно такие же обязанности по декларациям появятся у всех остальных государственных и муниципальных служащих.
Расширят сферу контроля за достоверностью представления информации и изменения в закон об оперативно-розыскной деятельности в части возможности применения оперативно-розыскных мероприятий для проверки достоверности сведений о декларируемом государственным или муниципальным служащим имуществе, доходах и имущественных правах – здесь имеется в виду налогооблагаемое имущество, а также возможность использования оперативно-розыскных мероприятий для поиска имущества, подлежащего конфискации. Основными участниками этого процесса будут правоохранительные органы. Сам закон предполагает конфискацию имущества в пользу государства, объяснил Нарышкин.
Что же касается ограничения прав чиновника, который после увольнения с государственной или муниципальной службы решит перейти на работу в коммерческую организацию, с которой он по долгу службы был связан и которой он создавал определенные преференции, то это может быть осуществлено, как уточнил Нарышкин, только с согласия работодателя, то есть руководителя того государственного или муниципального органа, в котором этот чиновник трудился до увольнения.
Однако многие из предложенных мер представляются экспертам спорными – не только из-за сложности их реализации в силу отсутствия соответствующей практики, но и потому, что сами могут породить коррупцию. Так, например, расширенные полномочия следственных органов в отношении государственных служащих могут стать источником новых форм давления на любого чиновника и, соответственно, еще большей коррупции в силовых ведомствах. Также возможна реализация коррупционных схем в ходе перемещения чиновников из своих кресел в коммерческие структуры, передачи ими активов и ценного имущества друзьям и дальним родственникам, и т.д. И, наконец, не станут ли, как это было уже не раз, под флагами борьбы с коррупцией выяснять друг с другом отношения, причем методами весьма не гуманными, влиятельные властные кланы?
Очевидно, проблема крайне сложна. И государство решило заняться ей отнюдь не сейчас, приняв в сфере борьбы с коррупцией с начала 1990-х годов десятки документов, большинство которых, к сожалению, так и остались на бумаге….
В апреле 1992 года президент Борис Ельцин издал указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Из-за отсутствия механизмов реализации он прославился как один из самых неисполняемых за всю историю новой России. В 1993 году Верховный совет России разрабатывал первый закон «О борьбе с коррупцией», который так и не был принят. В 1995 и 1997 годах новые варианты антикоррупционного закона принимались Госдумой и Советом федерации, но отклонялись президентом как противоречащие конституции и вносящие «дисбаланс в систему российского законодательства». Госдума, в свою очередь, в сентябре 1998 года отклонила президентский законопроект о борьбе с коррупцией. Еще один вариант был отклонен в июне 2001 года.
В марте 1997 года постановлением Госдумы была создана первая постоянная парламентская антикоррупционная комиссия, занимающаяся проверкой деятельности должностных лиц. Такие комиссии создавались и Думами следующих созывов (последняя — в мае 2008 года). Их функции свелись в основном к антикоррупционной экспертизе законопроектов.
В мае 1997 года был принят указ президента N484, обязывающий чиновников ежегодно предоставлять декларации о доходах и имуществе и допускающий их публикацию в СМИ. В ноябре 2001 года группа депутатов внесла в Госдуму законопроект «О противодействии коррупции», который преодолел первое чтение и больше не рассматривался.
В августе 2002 года президент Владимир Путин подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», предписывающий им исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов на исполнение обязанностей.
В ноябре 2003 года был создан совет при президенте РФ по борьбе с коррупцией, призванный определять приоритетные направления государственной политики в этой сфере. Он был упразднен в феврале 2007 года и восстановлен в мае 2008 года указом «О мерах по противодействию коррупции» - в расширенном составе и с президентом во главе.
В принятой правительством в октябре 2005 года Концепции административной реформы в 2008-2010 годах в качестве одной из целей указывается «введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти». В документе были подробно описаны мероприятия по ее реализации. В феврале-июле 2006 года Госдума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Есть ли шанс, что сегодня - после годов изысканий, тонн исписанной бумаги, сотен заявлений на эту тему, и реально ухудшающейся с точки зрения роста коррупции ситуации в стране - что-либо может измениться?
Полгода назад, когда раздались первые громкие заявление избранного президентом России Дмитрия Медведева на эту тему, многие эксперты испытывали по этому поводу искренний оптимизм. Какие ожидания у них есть сегодня?
По оценке главы российского представительства компании Transparency International Елены Панфиловой, предлагаемые законопроекты хороши хотя бы тем, что прописывают нормы, уже фигурирующие в российском правовом поле. Например, в проекте закона «О противодействии коррупции» впервые дается определение термину коррупция. В нем также выделен главный коррупционный признак – «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды». Также перечислены основные виды действий, попадающих под это определение – дача или получение взятки, злоупотребления служебным положением или должностными полномочиями, коммерческий подкуп.
«Вместе с тем по прочтении текста законопроекта «О противодействии коррупции» складывается впечатление, что мы видим результат серьезной борьбы интересов», – продолжает Елена Панфилова. По ее мнению, борьба с коррупцией в России еще никогда не заходила так далеко, ведь пакет содержит ряд норм и предложений, которые экспертное сообщество может обсуждать и критиковать.
Эксперт также обращает внимание, что под действие поправки о расширении круга лиц, на которых распространяется имущественный контроль, теперь попадают не только государственные служащие, но и муниципальные чиновники, и это большое достижение. Но не попадают сестры, братья, родители чиновников и т.д., что вызывает недоумение. В ответ на вопрос об этом странном обстоятельстве, по ее словам, чаще всего можно услышать лекцию о правах человека и недопустимости вмешательства в частную жизнь. «Однако супруги чиновников, обязанные декларировать имущество и доходы, обладают такими же правами, но, тем не менее, делают это, – удивляется Панфилова. – Кроме того, специальный инструментарий и четкие параметры декларирования способны максимально упростить и обезопасить эту процедуру».
Следы компромиссов, достигнутых в ходе работы над документом, по мнению Елены Панфиловой, сразу бросаются в глаза. Некие абстрактные пожелания, уместные, скорее, в стратегии по борьбе с коррупцией, соседствуют в нем с конкретными предложениями. «Есть ощущение, что разработчики не смогли договориться, кто, как и каким образом будет воплощать заявленные предложения, оставив это на будущее», – отмечает эксперт. Например, в законе сказано о возможности создания специального органа по противодействию коррупции: «Они довольно точно знают, чем должен заниматься этот орган, но когда и как он будет создан – из текста закона не понятно». «Пока – заключает Елена Панфилова – нет ощущения того, что чиновники вытаскивают себя из болота коррупции».
Президент фонда «ИНДЕМ» Георгий Сатаров также настроен критически. «В предлагаемом пакете я не вижу системной модели борьбы с коррупцией. Я вижу сведенные воедино обрывочные предложения, связанные с административной реформой, обязательства, обусловленные ратификацией Конвенции ООН против коррупции, и другие законодательные инициативы, которые не имеют никакого отношения к системной борьбе с коррупционной машиной» - говорит он.
Эксперт также удивлен другому. Пункт 2 статьи 8 закона «О противодействии коррупции» объявляет полученные сведения о доходах и имуществе «сведениями конфиденциального характера» или даже «государственной тайной». «Американские стажеры-юристы, с которыми я сейчас работаю, смеялись, – рассказывает Георгий Сатаров. – В США работают абсолютно противоположные принципы, основанные на открытом доступе к такого рода информации».
По некоторым данным, предложение о запрете перехода чиновников на службу в коммерческую организацию встретило серьезных противников в лице вице-премьера Сергея Собянина, помощника президента Аркадия Дворковича, а также Михаила Барщевского. В итоге была сформулирована компромиссная мера, допускающая рассмотрение вопроса специальной комиссией на рабочем месте. «Если нельзя, но очень хочется – попроси у друзей», – комментирует Георгий Сатаров.
«Данный пакет законов – дитя Национального плана противодействия коррупции. Но именно в этом плане изначально были прописаны такие направления, которые исключали конкретную и методичную работу», – продолжает эксперт. Он приводит в пример один из подпунктов статьи, описывающей реализацию системы антикоррупционных мер на практике: подпункт ж статьи 2 раздела II Национального плана предполагает «выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих». То есть общественность изначально отгораживается от взаимодействия с властью.
«Но без внешнего контроля, без подключения ресурсов общества, без постоянного давления на власть, без возможности цивилизованно судиться с властью коррупция никогда не будет побеждена», – уверен Георгий Сатаров. Начинать, по его мнению, необходимо с создания условий для борьбы, с поддержки тех сторон, что являются жертвой коррупции. Необходимые условия – фактическое разделение властей, которое за последние восемь лет было уничтожено, поддержка свободных влиятельных СМИ, реальной сильной оппозиции, работающих общественных организаций. «Внешний контроль над бюрократией и формирование прозрачной власти – кредо результативной антикоррупционной кампании», – считает президент фонда «ИНДЕМ». Без свободного доступа общества к информации достичь этого, по его словам, невозможно.
Кроме того, заключает Георгий Сатаров, «если предположить, что ко всем тем пожеланиям, которые прописаны в пакете законопроектов чиновники отнесутся серьезно, они разрушат собственный фундамент».
Кирилл Кабанов, председатель Национального антикоррупционного комитета, также обращает внимание на недостатки предложенных документов: «В законопроекте дано определение коррупции, показаны направления действий репрессивного характера: наказания, ответственность чиновников. При этом есть определенные пробелы. Например, в случае с конфликтом интересов. В проекте написано правильно: государственный служащий не может занимать должности в тех отраслях бизнеса, которые он курировал ранее, в течение двух лет. Конечно, этот срок можно сделать больше – четыре-пять лет, как это принято во всем мире. В принципе, правильная норма. Но при этом есть запятая: но он может занять должность без этого срока, если ему позволит работодатель. Прописан механизм: должна быть создана комиссия по конфликту интересов. Если она будет зависеть от администрации или руководства, то это опять же коррупционная схема. Для того чтобы уйти в бизнес или бизнесу купить выгодного ему человека, он может проплатить эти назначения.
Кроме того, сокращен список близких родственников, которые должны декларировать имущество и собственность. Ими теперь являются жена и/или несовершеннолетние дети. Когда заполняется анкета при поступлении на государственную службу, указывается большой спектр родственников: братья, сестры, родители, дети, но почему-то, когда дело доходит до декларирования доходов, мы берем суженный круг.
Многое зависит от ряда других законопроектов. Будет ли принят зубастый закон «О СМИ». Будет ли, в конце концов, заинтересовано само общество в этом. Ведь оно инфантильно, не верит в изменения. Нельзя думать, что будет принят закон и все сразу заработает. Мы даем юридическую базу, запускаем механизмы. А дальше многое зависит от общества. Если обществу это интересно, то оно всегда сможет навязать свой интерес власти. Чтобы была запущена правоприменительная система, нужна политическая конкуренция. И она начинает проявляться в зачаточной форме. Если не будет массового экспертного обсуждения этого законопроекта, если все эксперты скажут, что закон беззубый и на этом точка, – тогда мы получим замыленные законы и продолжение господства коррумпированной бюрократии.
И еще. Без борьбы с высшей коррупцией любая борьба бесполезна. Есть некий принцип: если генерал берет, почему я не должен брать? Если в этой системе будут неприкасаемые, то она неэффективна. Высшая коррупция выстраивает цепочку неприкасаемых. Большой неприкасаемый рождает десятки. Это система отношений. Понятно, что коррумпированная бюрократия, которая владеет рынком до 300 миллиардов долларов в год, не собирается отдавать свои позиции. Она пытается максимально защитить свои интересы. Остаются темы, интересные ей и с этим расчетом указанные «под себя» в законодательстве.
Олег Денисенко, депутат Государственной думы, заместитель председателя комитета ГД по безопасности, отмечает: «Для эффективной борьбы с коррупцией в руках президента должен быть важный инструмент воздействия. Нужно создать условия, чтобы выгода, которую может извлечь коррупционер, меркла бы на фоне наказания, которое ему за это грозит. Чтобы даже однократная взятка серьезно отозвалась бы на его последующей судьбе, ударила бы по материальному положению. Обязательно должно быть разумное сочетание методов принуждения, контроля и убеждения. Исключительно карательными мерами мы вряд ли добьемся результатов, ведь у нас нет главного – в обществе не сформировалась нетерпимость к коррупции, взяточничеству. Мы не видим ничего предосудительного в том, чтобы оплатить оценку за экзамен, не сдавая его, или отдать деньги сотруднику ДПС, а затем беспрепятственно ехать дальше. Ведь если перевести все на бытовой уровень, мы всегда задумываемся: «Что проще? Что дешевле: дать взятку или бороться?» Ясно, что надо бороться, но еще не факт, что поборешься. А просто дать взятку зачастую гораздо легче и продуктивнее. Но если бы вы могли представить, во сколько обходятся всевозможные проверки в строительстве!
Кроме того, сегодня одним из ведущих секторов нашей экономической системы стала теневая экономика: по разным оценкам, она достигает от 30% до 50% официального ВВП. Теневая экономика и коррупция – сиамские социально-экономические близнецы. Теневая экономика порождает коррупцию, которая в свою очередь создает основу расцвета теневой экономики. Причина и следствие, цель и средства здесь настолько взаимосвязаны и переплетены, что создают порочный замкнутый круг. Успех борьбы с коррупцией и теневой экономикой возможен лишь при сознательной поддержке обществом этой борьбы, а это может быть лишь, если граждане действительно доверяют государственным институтам власти и управления. Результат борьбы с коррупцией мы ощутим тогда, когда гаишнику будем давать деньги, а он от них будет отказываться. А я ведь такое видел! Попробуйте сделать это в Прибалтике или Европе. Вы сами сядете!
Ответственными за рассмотрение пакета законопроектов назначены два комитета Госдумы: по конституционному законодательству и госстроительству, а также по безопасности.
Предложенные законопроекты направлены на реализацию антикоррупционного плана, который в конце июня был представлен Дмитрию Медведеву специально созданным при президенте Советом по противодействию коррупции. Данный план включает в себя четыре раздела. Первый посвящен законодательному обеспечению противодействия коррупции и подразумевает разработку проекта базового федерального закона. Второй включает меры по совершенствованию органов государственного управления в целях противодействия коррупции. Третий раздел посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению. Последний предполагает принятие первоочередных мер по реализации плана.
Комментируя предлагаемые для рассмотрения законопроекты, руководитель администрации президента Сергей Нарышкин выделяет из них основной, базовый закон «О противодействии коррупции». По его словам, в этом законе сформулирована политика государства в сфере противодействия коррупции. «Причем наряду с тем, что ужесточается ответственность за коррупционные преступления, упор делается и на расширение предупреждения и профилактики коррупционных правонарушений», – отмечает Нарышкин. Закон «О противодействии коррупции» ставит в качестве базовой задачи совершенствование структуры государственного управления, совершенствование функций и полномочий органов государственной власти. «И здесь мы исходим из того, что коррупция является следствием избыточного и нерегламентированного государственного регулирования», – поясняет глава кремлевской администрации.
Другими законами, которые предлагается принять для противодействия коррупции, вводятся дополнительные обременения, ограничения и обязательства в отношении государственных и муниципальных служащих. Например, премьера, его заместителей и федеральных министров обяжут декларировать имущество, доходы и «иные имущественные обязательства», то есть акции, паи и прочее. Причем не только свои, но также жен, мужей и несовершеннолетних детей. Точно такие же обязанности по декларациям появятся у всех остальных государственных и муниципальных служащих.
Расширят сферу контроля за достоверностью представления информации и изменения в закон об оперативно-розыскной деятельности в части возможности применения оперативно-розыскных мероприятий для проверки достоверности сведений о декларируемом государственным или муниципальным служащим имуществе, доходах и имущественных правах – здесь имеется в виду налогооблагаемое имущество, а также возможность использования оперативно-розыскных мероприятий для поиска имущества, подлежащего конфискации. Основными участниками этого процесса будут правоохранительные органы. Сам закон предполагает конфискацию имущества в пользу государства, объяснил Нарышкин.
Что же касается ограничения прав чиновника, который после увольнения с государственной или муниципальной службы решит перейти на работу в коммерческую организацию, с которой он по долгу службы был связан и которой он создавал определенные преференции, то это может быть осуществлено, как уточнил Нарышкин, только с согласия работодателя, то есть руководителя того государственного или муниципального органа, в котором этот чиновник трудился до увольнения.
Однако многие из предложенных мер представляются экспертам спорными – не только из-за сложности их реализации в силу отсутствия соответствующей практики, но и потому, что сами могут породить коррупцию. Так, например, расширенные полномочия следственных органов в отношении государственных служащих могут стать источником новых форм давления на любого чиновника и, соответственно, еще большей коррупции в силовых ведомствах. Также возможна реализация коррупционных схем в ходе перемещения чиновников из своих кресел в коммерческие структуры, передачи ими активов и ценного имущества друзьям и дальним родственникам, и т.д. И, наконец, не станут ли, как это было уже не раз, под флагами борьбы с коррупцией выяснять друг с другом отношения, причем методами весьма не гуманными, влиятельные властные кланы?
Очевидно, проблема крайне сложна. И государство решило заняться ей отнюдь не сейчас, приняв в сфере борьбы с коррупцией с начала 1990-х годов десятки документов, большинство которых, к сожалению, так и остались на бумаге….
В апреле 1992 года президент Борис Ельцин издал указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Из-за отсутствия механизмов реализации он прославился как один из самых неисполняемых за всю историю новой России. В 1993 году Верховный совет России разрабатывал первый закон «О борьбе с коррупцией», который так и не был принят. В 1995 и 1997 годах новые варианты антикоррупционного закона принимались Госдумой и Советом федерации, но отклонялись президентом как противоречащие конституции и вносящие «дисбаланс в систему российского законодательства». Госдума, в свою очередь, в сентябре 1998 года отклонила президентский законопроект о борьбе с коррупцией. Еще один вариант был отклонен в июне 2001 года.
В марте 1997 года постановлением Госдумы была создана первая постоянная парламентская антикоррупционная комиссия, занимающаяся проверкой деятельности должностных лиц. Такие комиссии создавались и Думами следующих созывов (последняя — в мае 2008 года). Их функции свелись в основном к антикоррупционной экспертизе законопроектов.
В мае 1997 года был принят указ президента N484, обязывающий чиновников ежегодно предоставлять декларации о доходах и имуществе и допускающий их публикацию в СМИ. В ноябре 2001 года группа депутатов внесла в Госдуму законопроект «О противодействии коррупции», который преодолел первое чтение и больше не рассматривался.
В августе 2002 года президент Владимир Путин подписал указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», предписывающий им исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов на исполнение обязанностей.
В ноябре 2003 года был создан совет при президенте РФ по борьбе с коррупцией, призванный определять приоритетные направления государственной политики в этой сфере. Он был упразднен в феврале 2007 года и восстановлен в мае 2008 года указом «О мерах по противодействию коррупции» - в расширенном составе и с президентом во главе.
В принятой правительством в октябре 2005 года Концепции административной реформы в 2008-2010 годах в качестве одной из целей указывается «введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти». В документе были подробно описаны мероприятия по ее реализации. В феврале-июле 2006 года Госдума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Есть ли шанс, что сегодня - после годов изысканий, тонн исписанной бумаги, сотен заявлений на эту тему, и реально ухудшающейся с точки зрения роста коррупции ситуации в стране - что-либо может измениться?
Полгода назад, когда раздались первые громкие заявление избранного президентом России Дмитрия Медведева на эту тему, многие эксперты испытывали по этому поводу искренний оптимизм. Какие ожидания у них есть сегодня?
По оценке главы российского представительства компании Transparency International Елены Панфиловой, предлагаемые законопроекты хороши хотя бы тем, что прописывают нормы, уже фигурирующие в российском правовом поле. Например, в проекте закона «О противодействии коррупции» впервые дается определение термину коррупция. В нем также выделен главный коррупционный признак – «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды». Также перечислены основные виды действий, попадающих под это определение – дача или получение взятки, злоупотребления служебным положением или должностными полномочиями, коммерческий подкуп.
«Вместе с тем по прочтении текста законопроекта «О противодействии коррупции» складывается впечатление, что мы видим результат серьезной борьбы интересов», – продолжает Елена Панфилова. По ее мнению, борьба с коррупцией в России еще никогда не заходила так далеко, ведь пакет содержит ряд норм и предложений, которые экспертное сообщество может обсуждать и критиковать.
Эксперт также обращает внимание, что под действие поправки о расширении круга лиц, на которых распространяется имущественный контроль, теперь попадают не только государственные служащие, но и муниципальные чиновники, и это большое достижение. Но не попадают сестры, братья, родители чиновников и т.д., что вызывает недоумение. В ответ на вопрос об этом странном обстоятельстве, по ее словам, чаще всего можно услышать лекцию о правах человека и недопустимости вмешательства в частную жизнь. «Однако супруги чиновников, обязанные декларировать имущество и доходы, обладают такими же правами, но, тем не менее, делают это, – удивляется Панфилова. – Кроме того, специальный инструментарий и четкие параметры декларирования способны максимально упростить и обезопасить эту процедуру».
Следы компромиссов, достигнутых в ходе работы над документом, по мнению Елены Панфиловой, сразу бросаются в глаза. Некие абстрактные пожелания, уместные, скорее, в стратегии по борьбе с коррупцией, соседствуют в нем с конкретными предложениями. «Есть ощущение, что разработчики не смогли договориться, кто, как и каким образом будет воплощать заявленные предложения, оставив это на будущее», – отмечает эксперт. Например, в законе сказано о возможности создания специального органа по противодействию коррупции: «Они довольно точно знают, чем должен заниматься этот орган, но когда и как он будет создан – из текста закона не понятно». «Пока – заключает Елена Панфилова – нет ощущения того, что чиновники вытаскивают себя из болота коррупции».
Президент фонда «ИНДЕМ» Георгий Сатаров также настроен критически. «В предлагаемом пакете я не вижу системной модели борьбы с коррупцией. Я вижу сведенные воедино обрывочные предложения, связанные с административной реформой, обязательства, обусловленные ратификацией Конвенции ООН против коррупции, и другие законодательные инициативы, которые не имеют никакого отношения к системной борьбе с коррупционной машиной» - говорит он.
Эксперт также удивлен другому. Пункт 2 статьи 8 закона «О противодействии коррупции» объявляет полученные сведения о доходах и имуществе «сведениями конфиденциального характера» или даже «государственной тайной». «Американские стажеры-юристы, с которыми я сейчас работаю, смеялись, – рассказывает Георгий Сатаров. – В США работают абсолютно противоположные принципы, основанные на открытом доступе к такого рода информации».
По некоторым данным, предложение о запрете перехода чиновников на службу в коммерческую организацию встретило серьезных противников в лице вице-премьера Сергея Собянина, помощника президента Аркадия Дворковича, а также Михаила Барщевского. В итоге была сформулирована компромиссная мера, допускающая рассмотрение вопроса специальной комиссией на рабочем месте. «Если нельзя, но очень хочется – попроси у друзей», – комментирует Георгий Сатаров.
«Данный пакет законов – дитя Национального плана противодействия коррупции. Но именно в этом плане изначально были прописаны такие направления, которые исключали конкретную и методичную работу», – продолжает эксперт. Он приводит в пример один из подпунктов статьи, описывающей реализацию системы антикоррупционных мер на практике: подпункт ж статьи 2 раздела II Национального плана предполагает «выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих». То есть общественность изначально отгораживается от взаимодействия с властью.
«Но без внешнего контроля, без подключения ресурсов общества, без постоянного давления на власть, без возможности цивилизованно судиться с властью коррупция никогда не будет побеждена», – уверен Георгий Сатаров. Начинать, по его мнению, необходимо с создания условий для борьбы, с поддержки тех сторон, что являются жертвой коррупции. Необходимые условия – фактическое разделение властей, которое за последние восемь лет было уничтожено, поддержка свободных влиятельных СМИ, реальной сильной оппозиции, работающих общественных организаций. «Внешний контроль над бюрократией и формирование прозрачной власти – кредо результативной антикоррупционной кампании», – считает президент фонда «ИНДЕМ». Без свободного доступа общества к информации достичь этого, по его словам, невозможно.
Кроме того, заключает Георгий Сатаров, «если предположить, что ко всем тем пожеланиям, которые прописаны в пакете законопроектов чиновники отнесутся серьезно, они разрушат собственный фундамент».
Кирилл Кабанов, председатель Национального антикоррупционного комитета, также обращает внимание на недостатки предложенных документов: «В законопроекте дано определение коррупции, показаны направления действий репрессивного характера: наказания, ответственность чиновников. При этом есть определенные пробелы. Например, в случае с конфликтом интересов. В проекте написано правильно: государственный служащий не может занимать должности в тех отраслях бизнеса, которые он курировал ранее, в течение двух лет. Конечно, этот срок можно сделать больше – четыре-пять лет, как это принято во всем мире. В принципе, правильная норма. Но при этом есть запятая: но он может занять должность без этого срока, если ему позволит работодатель. Прописан механизм: должна быть создана комиссия по конфликту интересов. Если она будет зависеть от администрации или руководства, то это опять же коррупционная схема. Для того чтобы уйти в бизнес или бизнесу купить выгодного ему человека, он может проплатить эти назначения.
Кроме того, сокращен список близких родственников, которые должны декларировать имущество и собственность. Ими теперь являются жена и/или несовершеннолетние дети. Когда заполняется анкета при поступлении на государственную службу, указывается большой спектр родственников: братья, сестры, родители, дети, но почему-то, когда дело доходит до декларирования доходов, мы берем суженный круг.
Многое зависит от ряда других законопроектов. Будет ли принят зубастый закон «О СМИ». Будет ли, в конце концов, заинтересовано само общество в этом. Ведь оно инфантильно, не верит в изменения. Нельзя думать, что будет принят закон и все сразу заработает. Мы даем юридическую базу, запускаем механизмы. А дальше многое зависит от общества. Если обществу это интересно, то оно всегда сможет навязать свой интерес власти. Чтобы была запущена правоприменительная система, нужна политическая конкуренция. И она начинает проявляться в зачаточной форме. Если не будет массового экспертного обсуждения этого законопроекта, если все эксперты скажут, что закон беззубый и на этом точка, – тогда мы получим замыленные законы и продолжение господства коррумпированной бюрократии.
И еще. Без борьбы с высшей коррупцией любая борьба бесполезна. Есть некий принцип: если генерал берет, почему я не должен брать? Если в этой системе будут неприкасаемые, то она неэффективна. Высшая коррупция выстраивает цепочку неприкасаемых. Большой неприкасаемый рождает десятки. Это система отношений. Понятно, что коррумпированная бюрократия, которая владеет рынком до 300 миллиардов долларов в год, не собирается отдавать свои позиции. Она пытается максимально защитить свои интересы. Остаются темы, интересные ей и с этим расчетом указанные «под себя» в законодательстве.
Олег Денисенко, депутат Государственной думы, заместитель председателя комитета ГД по безопасности, отмечает: «Для эффективной борьбы с коррупцией в руках президента должен быть важный инструмент воздействия. Нужно создать условия, чтобы выгода, которую может извлечь коррупционер, меркла бы на фоне наказания, которое ему за это грозит. Чтобы даже однократная взятка серьезно отозвалась бы на его последующей судьбе, ударила бы по материальному положению. Обязательно должно быть разумное сочетание методов принуждения, контроля и убеждения. Исключительно карательными мерами мы вряд ли добьемся результатов, ведь у нас нет главного – в обществе не сформировалась нетерпимость к коррупции, взяточничеству. Мы не видим ничего предосудительного в том, чтобы оплатить оценку за экзамен, не сдавая его, или отдать деньги сотруднику ДПС, а затем беспрепятственно ехать дальше. Ведь если перевести все на бытовой уровень, мы всегда задумываемся: «Что проще? Что дешевле: дать взятку или бороться?» Ясно, что надо бороться, но еще не факт, что поборешься. А просто дать взятку зачастую гораздо легче и продуктивнее. Но если бы вы могли представить, во сколько обходятся всевозможные проверки в строительстве!
Кроме того, сегодня одним из ведущих секторов нашей экономической системы стала теневая экономика: по разным оценкам, она достигает от 30% до 50% официального ВВП. Теневая экономика и коррупция – сиамские социально-экономические близнецы. Теневая экономика порождает коррупцию, которая в свою очередь создает основу расцвета теневой экономики. Причина и следствие, цель и средства здесь настолько взаимосвязаны и переплетены, что создают порочный замкнутый круг. Успех борьбы с коррупцией и теневой экономикой возможен лишь при сознательной поддержке обществом этой борьбы, а это может быть лишь, если граждане действительно доверяют государственным институтам власти и управления. Результат борьбы с коррупцией мы ощутим тогда, когда гаишнику будем давать деньги, а он от них будет отказываться. А я ведь такое видел! Попробуйте сделать это в Прибалтике или Европе. Вы сами сядете!