Законодательство Казахстана о СМИ и международные нормы

1918 г. 26 апреля 1920 г. образована Киргизская АССР, ставшая частью РСФСР, 19 апреля 1925 г. переименованная в Kaзахскую АССР. В результате национально-государственного размежевания 1924–1925 гг. произошло объединение большей части исконно казахских территорий, и 5 декабря 1936 г. Казахстан стал советской республикой в составе СССР. Декларация «О государственном суверенитете» была принята в октябре 1990 г. Верховный Совет 16 декабря 1991 г. принял Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», которым было утверждено новое название — Республика Казахстан.

В Кaзахской ССР конституции принимались в 1937 и 1978 гг., следуя образцу конституций СССР и РСФСР. Первая постсоветская Конституция принята 28 января 1993 г. В последствии она была заменена действующей Конституцией Казахстана, принятой на референдуме 30 августа 1995 г. (с изменениями от 7 октября 1998 г.).

По темпам правовых реформ Казахстан занимает одно из первых мест среди бывших советских республик. К 2000 г. принят целый ряд новых кодексов: Гражданский (1994–1999), Уголовный (1997), Уголовно-процессуальный (1997), Уголовно-исполнительный (1997), Гражданско-процессуальный (1999). Некоторые бывшие советские кодексы (о браке и семье, КЗоТ) были заменены новыми кодифицированными законами. Новые кодексы и законы чаще всего совпадают с соответствующим российским законодательством, поскольку при их создании в качестве основы используются общие модельные акты. В то же время развитие казахстанской правовой системы на современном этапе носит самостоятельный и достаточно творческий, оригинальный характер.

Информационное законодательство состоит из соответствующих норм Конституции, ряда кодексов, законов, а также правительственных и ведомственных нормативных актов. Это Уголовный, Гражданский, Административный, Налоговый кодексы, законы о национальной безопасности, о языках, о лицензировании, о средствах массовой информации, постановления правительства о порядке регистрации иностранных СМИ, о распределении радиочастот и получении права на наземное телерадиовещание, приказы Министерства информации о порядке проведения конкурсов на получение права на наземное телерадиовещание, об аккредитации журналистов и ряд других. Всего более 30 нормативных актов.

Основу информационного законодательства образуют ст. 1, 4, 5, 7, 12, 18, 20, 39 Конституции Республики Казахстан. Согласно статье 1, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Статья 5 признает в Республике Казахстан идеологическое и политическое многообразие.

Государственный язык — казахский, в то же время Конституция (ст.7) предусматривает, что в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык.

Согласно Конституции (п.1 ст.4) действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и других обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного совета и Верховного суда Республики.

Статья 20 Конституции гарантирует гражданам свободу слова, а также право свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом, кроме сведений, составляющих государственные секреты. Цензура запрещается. Часть 3 этой статьи установила исчерпывающий перечень случаев злоупотребления свободой слова.

Статьи 12 и 39 Конституции установили, что права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Поскольку Казахстан является межнациональным государством, признаются неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие.

Международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно. Казахстан является членом ООН и ОБСЕ, и подписал в рамках этих организаций ряд документов, включая ряд международных пактов о гражданских и политических правах.

К сожалению, ни в обществе, ни в парламенте РК не сложилась убежденность в незыблемости естественных прав и свобод человека и гражданина и неправомочности парламента по их ограничению.

В законодательстве и обществе не сформировалось понимание СМИ как необходимого и основного общественного института по реализации права граждан на свободу слова, получение и распространение информации, а так же журналиста как лица, преследующего общественно-полезные цели и подлежащего освобождению от ответственности, если он действовал добросовестно и в интересах общества.

В результате в информационном законодательстве Казахстана можно заметить многочисленные противоречия законодательных актов нормам Конституции, подзаконных нормативных актов законам, а также их внутреннюю противоречивость и многочисленное дублирование правовых норм. Все вместе это создает довольно запутанную систему и значительно затрудняет правильное применение правовых норм.

Уголовный кодекс Казахстана, принятый в 1997г., включает шесть статей о защите личных неимущественных прав, таких как честь и достоинство. Наиболее часто применяются ст.ст. 129, 190 и ст. 318 УК РК, которые предусматривают уголовное наказание за оскорбление президента. Хотя согласно формулировке статьи критика политики, проводимой президентом, не является уголовным преступлением, возможность наложения штрафа или тюремного заключения за критику президента вызывает в целом обеспокоенность и тенденцию обходить подобные темы стороной. Всего же в Уголовном кодексе можно насчитать около двадцати статей, по которым к уголовной ответственности могут быть привлечены как должностные лица СМИ, так и журналисты.

Если в Уголовно-процессуальном кодексе РК статьи о клевете и оскорблении в качестве наказания предусматривают тюремное заключение, то в международной практике суды подчеркивают, что правительства должны ограничивать действия в применении уголовных мер. Например, в США никогда не применяют уголовные меры в отношении фактов клеветы. В уголовном законодательстве некоторых стран предусмотрены статьи за клевету, но на практике они не применяются.

В целом получается, что законы, предусматривающие уголовную ответственность за клевету, противоречат гарантированному праву на свободу слова. В связи с этим во многих странах защита репутации считается частным делом, и опыт показывает, что нет необходимости в объявлении распространения сведений, порочащих честь и достоинство.

В международной практике, в отличие от казахстанского законодательства, где предусмотрены особые способы защиты для президента, депутатов парламента и представителей власти, считается, что в отношении представителей власти должно допускаться больше, а не меньше критики. Объясняется это тем, что политики являются общественными людьми, поэтому в интересах государства их деятельность должна быть ясной и прозрачной, чтобы СМИ могли свободно освещать эту ее.

Существуют противоречия с международными стандартами в Гражданском кодексе РК. Это вопросы, касающиеся распространения порочащих сведений. А именно, ст. 143, п.1, гласящая, что любая информация, порочащая честь и достоинство и не соответствующая действительности, должна быть доказана тем, кто ее распространяет. Противоречие заключается в том, что это практически обратное требование традиционному праву: истец должен доказать то, что распространенные требования не соответствуют действительности, особенно если в качестве ответчика выступает СМИ. В конце концов, журналист может ошибаться.

Эксперты отмечают, что никто не может быть привлечен к ответственности за выражение своего мнения. И хотя некоторые заявления с первого взгляда могут показаться изложением фактов, но вследствие языковых и контекстовых различий было бы неверно понимать их таким образом. Риторическими приемами могут служить гипербола, сатира, высмеивание. Гражданский кодекс РК в недостаточной мере устанавливает защиту обоснованных публикаций и не проводит различий между выражением мнения и изложением фактов.

Обязательность опровержения при рассмотрении дел о защите чести и достоинства, по мнению экспертов, является спорным моментом в казахстанском законодательстве. В США, например, данная мера, признана неконституционной вследствие того, что является вмешательством в редакторскую независимость. В Европе, напротив, право на опровержение закрепляется решением Комитета министров Совета Европы. Целью права на опровержение является предоставление человеку возможности исправить ошибочно изложенные факты, которые наносят ущерб его праву на неприкосновенность личной жизни или репутации.

Сторонники свободы СМИ, придерживаются мнения, что право на опровержение должно быть добровольным, а не предписываемым законом. Поэтому они предлагают принять определенные ограничения в отношении требования опровержения:

Правом можно воспользоваться только тогда, когда нарушено законное право истца. Необходимо запретить использовать это право для комментариев, мнений, которые не нравятся читателю или зрителю. Опровержение должно публиковаться в той же колонке, хотя и не в том же месте, что и оригинальная статья. Опровержение должно быть ограничено только лишь освещением ошибочных и вводящих в заблуждение фактов в оригинальном тексте статьи. Нельзя пользоваться случаем для затрагивания новых вопросов или комментариев по поводу других соответствующих действительности фактов.

Международные нормы, относящиеся к денежной компенсации, гласят, что денежное возмещение присуждается лишь в том случае, если нематериальные средства судебной защиты являются недостаточными для того, чтобы покрыть ущерб, нанесенный в результате клеветы. Размер компенсации никогда не должен быть несоизмеримым объему причиненного ущерба. Компенсация за фактический или материальный ущерб, нанесенный в результате клеветы, должна присуждаться лишь в том случае, если сумма ущерба конкретно установлена. В тех случаях, когда размер компенсации определяется не за материальный ущерб, то законодательством должен определяться максимально установленный предел, который должен применяться лишь в наиболее серьезных случаях. Более того, никто не должен быть обязан выплачивать сумму ущерба за клевету в отсутствие доказательств ответственности.

Так же можно отметить момент по вопросам регистрации СМИ в законодательстве РК. Здесь можно выделить следующее: требования Закона о СМИ гласят, что все СМИ должны проходить регистрацию в Министерстве культуры, информации и общественного согласия. В то время как по международному праву техническая регистрация печатных СМИ есть нарушение гарантии свободы выражения слова. Поэтому во многих странах, таких как Австралия, Канада, Германия, Нидерланды, Норвегия, США, СМИ не должны регистрироваться.

Безусловно, международное право ни в коей мере не запрещает требовать регистрации СМИ. Одним из стандартов является то, что регистрацию должен осуществлять негосударственный орган, который не зависит от власти. В противном случае будут искусственно создаваться ограничения для некоторых СМИ, которые хотят зарегистрироваться. Кстати, в Казахстане это ощущается в полной мере, поскольку регистрация СМИ осуществляется полномочным органом при правительственном министерстве.

Процесс выдачи свидетельств для печатных изданий и лицензий для электронных СМИ регулируется Законом о лицензировании. Ст.53 и ст. 22 этого документа определяют процедуру приостановки либо запрещения деятельности СМИ. И опять же это входит в функции государственного института. В обеих статьях есть положения, когда в исключительных случаях официальный орган может приостановить или остановить деятельность СМИ в отсутствии решения суда на три дня. В международной практике такие санкции могут приниматься независимыми организациями, а не государственным органом. В противном случае это рассматривается как злоупотребление государственной властью.

Что касается вопроса о приостановлении по процедурным нарушениям, которые прописаны в Кодексе по административным нарушениям, то здесь должна предусматриваться градуированная система санкций: предупреждение, штрафы и затем только приостановление деятельности. Это четко определено в рекомендациях Комитета Совета Европы от 2000 года. Важно знать, что приостановление деятельности должно применяться в крайних случаях.

Практика демократических стран заключается в том, что приостановление или запрет не применяется, когда это касается мелочей. Приостановка и запрет могут применяться только в силу серьезных причин, таких как пропаганда насилия или межэтнической ненависти. В Казахстане же есть практика, когда приостановление осуществляется из-за процедурных вопросов (пример газеты "Деловое обозрение «Республика»).

По данным мониторинга состояния свободы слова, прав журналистов и СМИ, проведенного Адил Соз, в январе 2004 года, зафиксировано 78 сообщений, из них 17 — об ухудшении положения СМИ, 48 — о прямых нарушениях прав СМИ и журналистов, 13 — о судебных исках к СМИ и журналистам. Сравнительный анализ ситуации в странах Центральной Азии показывает, что наиболее жестким по отношению к СМИ является законодательство Казахстана. По индексу свободы печати Международной общественной организации Репортеры без границ (осень 2003 года) Казахстан занимает 138 место среди 166 стран мира.

Суммируя все вышеизложенное, приходится признать, что информационное законодательство Казахстана, за редким исключением, состоит из ограничительных и запретительных норм. Даже в гражданско-правовых отношениях с другими лицами баланс прав и интересов смещен не в пользу средств массовой информации. Большинство этих норм не имеют ничего общего с конституционными гарантиями свободы слова и творчества, получения и распространения информации. Как информационное законодательство в целом, так и тенденции его развития и совершенствования остаются весьма далекими от международных стандартов в сфере деятельности СМИ. Существующее законодательство в области СМИ значительным образом препятствует развитию независимой журналистики в стране. Законодательство должно быть приведено в соответствие с нормами Конституции, пактами ООН, ратифицированными Казахстаном, а также принципами и стандартами ОБСЕ.

Полезные ссылки для журналистов по правовой тематике (Казахстан)

http://www.medianet.kz/index.php?uin=1138703923&lang=rus — Международный центр журналистики MediaNet (юридическая консультация — Елена Савинова, Адвокат Алматинской городской коллегии адвокатов).

http://www.msc-law.kz — Центр Поддержки СМИ — Казахстан (Правовой ресурс для независимых СМИ в Казахстане, есть правовые ресурсы, правовая база, консультации).

http://www.orden-forpost.kz — Орден защиты свободной журналистики «FORPOST» (Казахстан, Жамбылская область, г. Тараз) (есть законодательство, судебная практика).

http://www.medialaw.kz — СМИ и Право (Есть Закон о СМИ, Закон о рекламе, судебная практика СМИ).

http://www.adilsoz.kz/site.php?lan=russian&id=163 - Адиль Соз, Международный фонд защиты свободы слова (законодательство и практика средств массовой информации Казахстана).

______________________

Отчет подготовлен стажером Центра экстремальной журналистики,

сотрудником ОФ МЦЖ «MediaNet», Ажар Каржаубаевой