Матрешка украшает Федерацию?

В 2003 года в результате референдума принято решение о вхождении Коми-Пермяцкого АО в состав Пермской области. В конце февраля 2004 года руководство Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО подписали соглашение о развитии внутрирегиональных интеграционных процессов, расширении сотрудничества в реализации инфраструктурных проектов, совместном развитии социальной сферы и формировании единого информационного пространства.

Проблемы укрупнения отдельных субъектов Федерации все активнее поднимаются в органах исполнительной и законодательной власти некоторых регионов страны, в средствах массовой информации. Например, Усть-Ордынского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области. Насколько актуальна эта проблема? Каковы пути ее решения и возможные последствия? С такими вопросами «Российская газета» обратилась к экспертам.

Леонид Иванченко, заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:

- Ни в одном из федеративных государств мира нет 89 субъектов. У нас сегодня в стране шесть разновидностей их статусов - республика, край, область, автономный округ, автономная область и два города самостоятельных - Санкт-Петербург и Москва. Это ненормальное явление, оно создает условия для различных благ и степеней ответственности. То есть из-за этого формируется так называемая асимметричная федерация.

У нас есть девять "сложных", так называемых "матрешечных", территорий, где есть края, области, куда входят самостоятельные автономные образования. У них различный социально-экономический потенциал, они разные по степени своего развития, по налогооблагаемой базе и, естественно, по возможности реализации социальных программ.

Уже давно витает дух объединения. Я девятый год работаю в Комитете по делам Федерации и региональной политике - у нас было немало парламентских слушаний по этой теме. Рассматривались различные подходы к вопросу о том, что может быть субъектом Федерации. Многие считают, что субъектом Федерации может быть самообеспечивающийся регион.

В ближайшей перспективе мне видится объединение Краснодарского края и Адыгеи. Говорят, что в Читинской области решается такой же вопрос. Красноярский край с Эвенкией обсуждают идею объединения. Часть проблем "матрешек", прежде всего Тюменской области, удалось разрешить с принятием поправок в Закон о структуре государственной власти в субъектах Федерации. И там при разграничении предметов ведения уже определена форма договорных отношений между этими округами и Тюменской областью. Лучший вариант - это когда субъекты находят между собой понимание на добровольной основе.

Опыт и практика показывают (мы просчитывали этот вариант), что в России оптимально должно бы быть, с точки зрения финансовой хозяйствующей самостоятельности, где-то примерно 35-40 субъектов. Но этот процесс должен идти добровольно.

Александр Казаков, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике:

- 89 субъектов Российской Федерации - это слишком много для того, чтобы выстроить оптимальный баланс интересов, взаимоотношений, связей по вертикали и горизонтали, то есть как между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами. Это слишком много и для того, чтобы можно было наладить устойчивую и эффективную систему власти, систему управления страной.

Второе обстоятельство, заставляющее в практическом плане обсуждать проблему укрупнения регионов, - это наличие так называемых составных субъектов Российской Федерации. Речь - о сложноустроенных субъектах, на территории которых находятся автономные округа. Такое положение порождает множество экономических, социальных, управленческих проблем.

И последняя проблема, которая, на мой взгляд, является ключевой. В мировой практике строительства федеративного государства исходят из того, что регион есть самодостаточное административное образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него конституцией страны, федеральными и региональными законами, а также обязательств перед своим населением. У нас же многие регионы являются субъектами Федерации лишь формально, юридически, но не по сути, так как социально и экономически они не самодостаточны.

Укрупнение, объединение субъектов Российской Федерации - один из способов решения этих проблем. Оно стало возможным в нашей стране с момента принятия в 2001 году конституционного Закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Это демократический закон, который гарантирует добровольность объединения путем обязательного проведения референдума на территориях объединяющихся субъектов Российской Федерации. Недавно он прошел успешное испытание, "обкатку" в ходе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

По моему убеждению, слияние регионов оправдано лишь в том случае, если, во-первых, оно отвечает чаяниям населения соответствующих территорий и, во-вторых, обеспечивает гораздо более эффективное использование потенциала объединяющихся регионов, и, следовательно, улучшение условий жизни людей. В этом плане упомянутое соглашение между Тюменской областью и Ямало-Ненецким автономным округом - очень своевременный и продуманный шаг. Он позволит не только просчитать, спрогнозировать возможные последствия объединения, но и проверить их на практике. Но не следует превращать объединение субъектов Российской Федерации ни в самоцель, ни видеть в ней исключительно правовую, административную, управленческую меру. Потому что никто еще не доказал, что укрупнение - всегда хорошо, всегда во благо.

Лев Коршунов, заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:

- Происходящие сейчас объединения регионов, с моей точки зрения, - объективный процесс. Важно понять, во имя чего он делается - во имя амбиций политических лидеров или во имя интересов населения этих регионов. Если будет происходить дальнейшее объединение во имя интересов народа, то, я думаю, что этот процесс обретет всеобщую поддержку. Можно сказать, что на примере Пермской области и Коми-Пермяцкого округа в целом уже отработана технология, которая заключается в следующем. Без сомнения, необходимо проводить референдум, то есть должно быть волеизъявление населения. Желательно, чтобы перед референдумом был документ, на базе которого потом будет происходить объединение.

Ясно, что должен быть какой-то переходный период. На это время должны быть соблюдены и интересы объединяемых территорий, и федеральные интересы. Можно спорить, сколько он должен продолжаться - год, полгода или три месяца, но в целом его целесообразность никто не оспаривает.

Таким образом, с моей точки зрения, принятый закон достаточно универсален. По-видимому, он будет понемножку дополняться. Но в принципе он заложил основные критерии и подходы для дальнейших действий на других территориях.

Андрей Климов, председатель подкомитета по вопросам региональной политики и межрегиональных отношений Госдумы:

- Вопрос создания новых субъектов РФ путем объединения уже существующих - дело сугубо индивидуальное. В Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе эта идея постоянно присутствовала на протяжении минувшего десятилетия. Власти по существу оформили волю народа. Объединение богатой области с депрессивным округом поможет его ускоренному развитию, а сохранение за Коми-округом особого статуса в будущем крае обеспечит гарантии сохранения культуры и языка коренного населения нынешней автономии.

В других "сложносоставных" субъектах РФ ситуация не является абсолютно схожей и поэтому может потребовать иных подходов. Вместе с тем не стоит забывать, что действующее административно-территориальное устройство России сложилось в принципиально иных политических, правовых и экономических условиях и теперь, безусловно, требует разумной модернизации. Но проводить ее следует аккуратно, с максимальным учетом интересов, как федерального центра, так и самих регионов.

Валерий Сергиенко, член Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике:

- У нас 89 субъектов Федерации, причем субъектов, в одних из которых живет всего несколько тысяч человек, а в других - несколько миллионов. Уровень бюджетной обеспеченности может различаться в разы, а то и в десятки раз. Это не основа для социальной и политической стабильности в стране. Поэтому один из шагов в этом направлении - укрепление регионов. Прежде всего, тех, где их "матрешечный" характер создает двусмысленность, которую надо решать.

Пример: формально в Красноярский край входят два округа - Таймыр и Эвенкия, являющиеся тоже субъектами Федерации с независимыми бюджетами. И то, что сегодня принят Федеральный конституционный закон о возможности создания новых субъектов на основе укрупнения, слияния, на мой взгляд, шаг в очень правильном направлении. Я однозначно за то, чтобы субъекты Федерации по возможности объединялись. И чтобы в соответствии с этим проходило не столько географическое укрупнение, сколько укрупнение с точки зрения создания единых управляемых экономик, единого социального пространства и так далее.

Несколько слов о механизме объединения. Есть действующее бюджетное законодательство, есть действующий Бюджетный кодекс, есть сложившийся порядок межбюджетных отношений. И, скажем, для Красноярского края его объединение с округами означает перераспределение бюджетных ресурсов. И если это перераспределение производить без соответствующей корректировки федерального законодательства, то повышение бюджетной обеспеченности на Таймыре и в Эвенкии будет проходить за счет снижения этой бюджетной обеспеченности в Красноярском крае. Это очень существенный момент, который объективно сдерживает объединительные процессы.

Что касается этапов. В Тюменской области заключено соглашение о развитии внутрирегиональных интеграционных процессов. В Красноярском крае эти процессы тоже идут. У нас создан Совет губернаторов трех субъектов - Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. У нас создано депутатское объединение этих трех субъектов Федерации.

Есть и соглашение по предметам, как совместного ведения, так и о том, кто что делает самостоятельно. Эти процессы начаты. Лично я как гражданин, как житель этого края не удовлетворен темпами, которыми идет объединение. Думаю, что при соответствующей политической воле, которая должна быть проявлена, прежде всего, политическими элитами всех трех субъектов Федерации, а возможно, и Хакасии, а возможно, и Тувы, этот процесс мог бы пойти более быстрыми темпами.

Владимир Путин не поддерживает план объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей.

Губернатор Курганской области Олег Богомолов опроверг сообщения свердловских СМИ о том, что Владимир Путин поддерживает план объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей. По словам О.Богомолова, этот вопрос в числе многих обсуждался на недавней встрече курганского губернатора с президентом России.

"Президент мне заявил, что это предложение не рассматривалось и рассматриваться не будет, - подчеркнул губернатор. - Объединение регионов для него не самоцель". Как сообщает корреспондент ИА REGNUM, Олег Богомолов подчеркнул, что глава Свердловской области Эдуард Россель ни разу не обсуждал высказанные предложения по объединению ни с ним, ни с челябинским губернатором Петром Суминым. По мнению Богомолова, эта идея не имеет никакого смысла.

 Губернаторы Богомолов и Сумин объединились в антисвердловскую коалицию.

Свердловский губернатор своими объединительными инициативами, похоже, так крепко досадил соседям по УрФО, что в сопредельных территориях его именем начали пугать обывателей. Почитаешь иные издания, пишет обозреватель УралПолит.Ru, и выходит, что главные бяки - это уже не олигархи, не террористы и не оборотни всех мастей, а Эдуард Россель и окружающая его орава голодных политтехнологов.
"План "Барбароссель" - так называют в челябинских газетах идею объединить Южный Урал со Свердловской областью и Зауральем. Конкретно так, в частности, выразилась на своих страницах газета "Возрождение Урала" - пожалуй, самое прогубернаторское из всех челябинских изданий. "Возрождение Урала" - это печатный орган почти одноименного общественного движения, чьим основателем и бессменным лидером выступает глава региона Петр Сумин.

Сказать, что газетный комментатор в Челябинске не любит губернатора Свердловской области - значит, не сказать ничего. При разборе росселевских инициатив "по пунктам" используется главный аргумент - мол, у Росселя своих проблем хватает, пусть ими и занимается. А если они ему не под силу, так тем паче - на кой ляд это нужно нам, челябинцам, в последнее время даже более успешным, чем свердловчане?  "Что, в Свердловской области мало своих депрессивных территорий? Кушва, Тавда, Ирбит, Красноуфимск - список можно продолжать простым перечислением по карте… Все последнее десятилетие у Эдуарда Росселя было достаточно времени, чтобы помочь в развитии депрессивных сельскохозяйственных территорий в Свердловской области и в Зауралье, если уж было такое намерение", - пишет автор статьи.

Неизменным атрибутом подобных отповедей выступает напоминание о провалившемся проекте Уральской республики и обо всем том, что с этой амбициозной задумкой было связано. Например, собственная валюта "уральские франки", напечатанная некогда для замены недостающих рублей, но так и не вышедшая в широкое обращение. Такие вещи в нынешнем политическом контексте кажутся уже просто немыслимыми, и, видимо, потому их так охотно берут на вооружение недоброжелатели. Что касается проектов новых, то тут все на поверхности: для Росселя-де становится актуальной "проблема-2007", когда истекает третий срок его полномочий. А новый субъект - это возможность задержаться у власти еще как минимум лет на восемь.

Инициативы Росселя последовали именно сейчас, когда "стало окончательно ясно, что федеральный центр идею объединения областей окончательно отверг и идею придется реализовывать "снизу". Как будто пока кто-то запрещал Росселю избираться на четвертый срок, и вообще, все словно забыли, что свердловскому губернатору под семьдесят…

Не в пример своим журналистам сам губернатор Южного Урала в заочной дискуссии об объединении предпочитает выражаться более дипломатично. Как опытный политик Петр Иванович, впрочем, хорошо знает, как и без крепких выражений его слово отзовется. Последняя "дипломатическая" шпилька в росселевскую сторону - предложение Сумина распустить экономическую ассоциацию "Большой Урал", которую сам Петр Иванович и предлагал создать в начале 90-х. Как считает челябинский губернатор, ассоциация выполнила свою миссию, удержав на плаву социально-экономическую обстановку в бурное реформаторское время, а теперь должна уйти в историю. Расчет прост - ассоциацию по-прежнему возглавляет Эдуард Россель, и на сегодня это, пожалуй, единственное, что ставит его несколько выше других губернаторов зоны Большого Урала… На демарш Сумина Россель ответил незамедлительно: мол, ассоциацию намеревается всячески поддерживать новый глава кремлевской администрации Медведев, потому как проблем, которые может решить ассоциация, не убавилось, и если их не видит Петр Иванович, это проблемы Петра Ивановича…

"На Челябинской области свердловские политтехнологи обожглись", утверждают челябинские газеты и потому в своих антиросселевских выпадах защищают скорее даже не свою территорию, а Курганскую область. По версии южноуральской прессы, именно на Зауралье нацелен сейчас основной пропагандистский удар из Екатеринбурга. Впрочем, Курганская область и сама держит оборону не хуже. На тему объединения в здешних газетах, правда, не пишут, предпочитая применять против свердловчан их же оружие: на страницах печати регулярно появляются сообщения о социально-экономических трудностях в Свердловской области. Редактора газет по секрету рассказывают, что подборкой новостей про то, как не все так однозначно хорошо у соседей, их снабжают штатные политологи областной администрации.

При этом курганские газеты обильно цитируют губернатора Олега Богомолова, который по теме высказывается нечасто, но хлестко. На последнем брифинге он уже почти открытым текстом назвал свердловского коллегу вруном. Так глава Зауралья прокомментировал прозрачные намеки на то, что со своими предложениями объединяться Эдуард Россель вышел с подачи Кремля, для которого укрупнение уральских субъектов якобы станет приоритетом в отношении УрФО после того, как будет решен вопрос с тюменской "матрешкой". По словам Богомолова, Путин лично сказал ему, что задачи объединить Урал нет…

За сим все больше убеждаешься в правоте тех, кто всерьез опасается, что, не будучи подкрепленными четко обозначенной позицией федерального центра, инициативы по объединению областей Урала приведут к возникновению напряжения в межсубъектном пространстве. Обмен колкостями, уже граничащими с прямыми оскорблениями, и как следствие - изоляционизм бывших партнеров, вредный во всех отношениях, - вот что может получиться в том случае, если в ближайшее время Кремль или хотя бы уполномоченное на то лицо ясно не проартикулирует отношение высшей власти к подобным идеям.

Кстати, Эдуард Россель, видимо, это тоже понимает: на последней встрече с журналистами он заявил, что ждет со стороны президента "каких-то политических инициатив в этом вопросе".

Глава Республики Алтай Михаил Лапшин выступает против объединения республики с Алтайским краем.

"Россия имеет федеративное устройство, и вряд ли необходимо производить процесс укрупнения регионов за счет республик", - сказал Лапшин на пресс-конференции в РИА "Новости".

Он напомнил, что на днях Владимир Путин подписал указ о праздновании в 2006 году 250-летия вхождения алтайского народа в состав России.

"Алтайский край - регион не менее дотационный, чем республика Алтай. Соединять двух нищих - богаче никого не сделаешь", - сказал Лапшин.

Глава Алтая отметил, что бывший губернатор Алтайского края Александр Суриков ранее высказывался за объединение двух регионов в единый субъект Федерации. "Но эти попытки господина Сурикова не нашли поддержки у народа Алтая", - сказал Лапшин.

Сенатор пугает жителей ХМАО.

Пресс-служба Думы ХМАО распространила интервью члена Совета Федерации от Югры Петра Волостригова, данное "Комсомольской правде". Петр Волостригов высказал свою позицию по отношению к политическому процессу в Тюменской области, стартовавшему в Салехарде 23 марта.

"Многовековая житейская мудрость подсказывает, что не может слабый вести сильного, - заявил Петр Волостригов, - Я не знаю, какие дивиденды получат реформаторы, но абсолютно ясно, что население округа страдает. Это приведет к резкому ухудшению качества его жизни. У Тюменской области нет законов, отражающих специфику Югры", регулирующих приоритетную отрасль экономики - природопользование. На территории Югры действуют надбавки за работу и проживание в экстремальных северных условиях, финансируются около сорока программ социально-экономического развития.. Нефть будет добываться у нас, природа и люди Югры будут испытывать все "прелести" нефтедобычи, а деньги - в другой регион. Зачем из нас колонию делать?".

Говоря о перспективе взаимоотношений Тюмени и Ханты-Мансийска в рамках политической интеграции, Волостригов дал понять, что эта интеграция по "кремлевскому варианту" возможна только путем давления на Югру: "Можно, конечно, "сломать" органы госвласти Югры, выполняя концепцию "укрупнения", принудить к безоговорочному подчинению Тюмени, навалившись всей административной мощью государства. Силой забрать 24 полномочия и, ломая через колено, перевести все денежные потоки в консолидированный бюджет Тюменской области, игнорируя основополагающие принципы федеративного государства и межбюджетных отношений" вынуждая нас обратиться к источнику власти - населению автономного округа, т.е. вынести вопрос на референдум".

Свою "угрозу" референдумом сенатор смягчает готовностью к сотрудничеству: "Надо договариваться. Необходимо сохранить в Ханты-Мансийском округе систему органов госвласти и местного самоуправления с важнейшими полномочиями, которые являются сутью и смыслом деятельности органов госвласти и местного самоуправления на территории автономного округа - в области образования, здравоохранения, социальной защиты, оставить бюджеты муниципалитетам. Мы согласны передать часть общих полномочий Тюменской области, учитывая, что там всенародно избранный губернатор и Тюменская областная Дума, но не надо сепаратно решать вопросы укрупнения за нашей спиной".

Заявления сенатора наглядно демонстрируют существующие мифы и стереотипы, сознательно или несознательно поддерживаемые властью, пишет  «Вслух.ру» (http://www.vsluh.ru/art.shtml?id=100).

Миф №1

Тюменская область - "сосед" округов, причем, судя по заявлению Волостригова, сосед "слабый".

Между тем, северные округа являются составной частью Тюменской области. Устойчивое представление о "тюменском юге" как об отдельном субъекте федерации на самом деле не отражает действительности, - нет такого субъекта в Конституции РФ. Как раз тот факт, что органы власти Тюменской области (губернатор и дума) избираются на всей территории области, но их полномочия ограничиваются югом, а ресурсы - "южными" налогами, ущемляет интересы жителей юга, ставя их в неравное положение по отношению к округам. И "закон" Козака на самом деле просто устраняет это неравноправие.

Миф №2

Полномочия и финансы забирают у округов и отдают Тюмени.
Этот миф сейчас активно эксплуатируется северными политиками. На самом деле речь идет о 24 полномочиях совместного ведения с РФ. Эти полномочия никогда не являлись собственными полномочиями субъектов Федерации, а передавались им федеральным центром по принципу делегирования. Федеральным законом (как это и предусмотрено Конституцией) эти полномочия в сложноустроенных субъектах закреплены за краями и областями, что не противоречит Конституции (и Конституционный суд это подтвердил). Финансы, предназначенные для реализации этих полномочий также не являются собственными ресурсами регионов, это средства федерального бюджета.

Миф №3 (самый "пиар-активный")

Благодаря самостоятельности округов люди на севере получают надбавки к заработной плате, к пенсиям и дополнительные социальные гарантии (этот стереотип особенно поддерживается противниками политической интеграции).

В речи югорского сенатора об этом сказано прямым текстом. На самом деле выплата заработной платы с учетом районного коэффициента и северной надбавки установлена Трудовым кодексом, то есть федеральным законом. А дополнительные гарантии северянам установлены другим федеральным законом, - "О дополнительных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (его еще с подачи Черномырдина называют законом Богданова по имени инициатора - гендиректора "Сургутнефтегаза"). Другое дело, что на практике этот закон в полном объеме никогда не действовал, так как правительство Ельцина в свое время устранилось от его финансирования. Но к пенсиям и заработной плате это не относится.

К новоявленным мифам можно еще причислить миф о причинно-следственной связи между предстоящей политической интеграцией и "обеднением" округов. То есть населению вдалбливают мысль о том, что округа потеряют былые ресурсы "из-за Тюмени", а не по причине перераспределения налоговых доходов в пользу федерального центра. То есть людей путают в двух параллельно идущих процессах, один из которых (бюджетный) объективно не имеет отношения к разграничению полномочий между Тюменью и округами, так как от их воли никак не зависит.

Помимо вышеназванных стереотипов существует немало других, менее существенных. Что касается местного самоуправления, то в ХМАО (как и в других субъектах федерации) оно давно потеряло свою финансовую самостоятельность, когда фактически "донорные" города и районы юридически превратились дотационные и попали в зависимость от региональных властей.

Инициативная группа по объединению Иркутской области и УОБАО приняла обращение к властям двух регионов.

Инициативная группа по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на первом заседании 8 апреля приняла обращение к руководителям органов власти двух регионов. Как сообщили «Сибирским новостям» (http://snews.ru/cgi-bin/view.cgi?id=16087 ) в пресс-службе администрации округа, авторы обращения просят поддержать инициативу о проведении референдума об объединении области и округа до декабря 2004 года. Обращение адресовано губернатору области Борису Говорину, председателю Законодательного собрания региона Геннадию Истомину, главе администрации УОБАО Валерию Малееву и председателю Думы округа Ирине Морохоевой. Кроме того, группа просит совместить проведение референдума с выборами главы администрации УОБАО. Полномочия В. Малеева заканчиваются в декабре 2004 года. Председателем инициативной группы является депутат ЗС Иркутской области от 44 Усть-Ордынского избирательного округа Михаил Матханов. Также в группу вошли представители всех шести районов УОБАО – Аларского, Баяндаевского, Боханского, Нукутского, Осинского и Эхирит-Булагатского. Как сообщили «Сибирским новостям» в окризбиркоме, документы на регистрацию инициативная группа пока не подавала.

Еще один референдум по объединению регионов.

В конце 2004 года планируется провести референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа. Эту дату озвучили сегодня на первом заседании инициативной группы по вопросу создания нового региона. Ее председателем стал депутат Законодательного собрания Иркутской области Михаил Матханов.

Новый субъект Федерации предложили назвать Иркутский край. Был и второй вариант - Прибайкальский край, но его отклонили. Кроме того, инициативная группа сейчас работает на формулировкой вопроса к референдуму. Однако, председатель инициативной группы не исключает, что вопрос будет не один. Второй коснется статуса территорий, объединившихся в новый субъект РФ, пишет «Вслух.ру» (http://www.vsluh.ru/art.shtml?num=53092).

"Объединение округа и области не является самоцелью. Главная задача сделать так, чтобы люди жили лучше. Сейчас мы должны решить это главное. Только вместе мы сможем обеспечить хорошее будущее своих детей. И сегодня я призываю всех жителей области и округа вступить в этот процесс", - заявил Михаил Матханов.

По информации, размещенной на информационном портале "Твой Иркутск", в инициативную группу по созданию нового региона вошли глава Эхирит-Булагатского муниципального образования Петр Хахалов, представители других районов Усть-Ордынского округа и местные политики.