Процесс оптимизации государственного управления в России – так называемая административная реформа - по длительности и «эффективности» начинает напоминать контр террористическую операцию в Чечне. К счастью без человеческих жертв.
Мировой опыт свидетельствует, что обычно сочетание трех факторов определяет необходимость приступить к административной реформе:
1) финансово-экономические проблемы. Здесь у нас полный порядок. Как мы узнали в начале июля из докладов М.Касьянова и С.Игнатьева президенту, за первое полугодие 2003 г. темпы прироста ВВП достигли 7%, инвестиции приросли даже на 11%, а инфляция в мае, например, составила менее 1%.
2) Осознание обществом неэффективности, как существующей системы управления, так и взаимодействия государства и общества. Общество почему-то ничего такого не осознает. А государство (в лице своих руководителей) уверено в том, что во взаимоотношениях с обществом тоже все в порядке – ведь в стране политическая стабильность. В конце концов, постоянная гибель людей в Чечне, а в результате нового теракта и в Москве – «рабочие моменты» в борьбе с международным терроризмом. Забастовки учителей и авиадиспетчеров, не получающих зарплату, и готовые к очередному замерзанию города и поселки - «рабочие моменты» в деятельности социального блока правительства (и, видимо, МЧС?). А разоблачение «оборотней в милицейских погонах» и предотвращение «заговора олигархов» путем массированного наступления Генпрокуратуры на ЮКОС – «рабочие моменты» в деятельности силовых структур.
3) Осознание руководством страны неэффективности управления (трудности с кадровой обеспеченностью государственных органов, необходимость оптимизации их структуры и штатной численности, недостаточный контроль над деятельностью государственных органов).
Вот только этот третий фактор и определил теперь уже многократное требование В.Путина провести в стране административную реформу. Что, кстати, вполне соответствует российским традициям – проведению реформ «сверху» и вне всякой связи с мнением общества по этому поводу.
За три года неосуществления административной реформы выявились два момента, которые могут стать непреодолимым препятствием в выполнении президентского требования. Даже если государственный аппарат все-таки решится сам себя реформировать, а центральные и региональные власти вместе со всеми основными политическими силами достигнут консенсуса по вопросу об административно-территориальном устройстве нашего государства.
Момент первый – дефицит грамотных управленческих кадров. На состоявшейся 20 июня пресс-конференции для широкого круга отечественных и зарубежных журналистов президент единственный раз использовал формулу ответа с «преамбулой» – «Вы меня поставили в сложной положение». Это было связано с вопросом представителя «Интерфакса» В.Терехова: «Владимир Владимирович, складывается такое впечатление, что и у Вас, и в стране в целом – дефицит управленческих кадров. Вероятно, поэтому далеко не самые эффективные деятели не выпадают, как раньше говорили, из «номенклатурной обоймы», а получают другие, не менее ответственные государственные посты. Прав ли я?»
Президент не согласился с тем, что человека, который не справился со своей работой, повышают в рамках той же сферы деятельности. Но вынужден был признать, что у нас «людей, которые руководят, много, а современных руководителей мало» и что без решения этой проблемы мы вряд ли продвинемся в достижении поставленных перед страной целей.
Так вот, дефицит профессиональных управленцев, во-первых, определил чрезвычайно бережное отношение президента к людям, уже попавшим в «номенклатурную обойму», а во-вторых, породил странный феномен – появились «универсалы-многостаночники». Причем речь не идет о советском варианте «многостаночничества», когда, допустим, одна ткачиха обслуживала не один, а 40 станков, но все-таки выполнявших идентичные операции. Теперь же управленцы достаточно высокой квалификации готовы работать в областях, даже не пересекающихся.
Газета «Аргументы и факты» привела недавно очень выразительную таблицу, озаглавленную «Отставки по-путински»:
Чиновник В. Рушайло
Кем был Министр МВД
Кем стал Секретарь СовБеза
Чиновник Е.Наздратенко
Кем был Губернатор Приморья
Кем стал Председатель Госкомрыболовства. С мая 2003 г. зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Солтаганов
Кем был Директор ФСНП
Кем стал Зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Шерстюк
Кем был Гендиректор ФАПСИ
Кем стал 1-й зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Степанков
Кем был Зам. полпреда
Кем стал Зам. секретаря СовБеза
Чиновник И.Сергеев
Кем был Министр обороны
Кем стал Помощник президента
Чиновник И.Шувалов
Кем был Руководитель аппарата правительства
Кем стал Помощник президента
Чиновник Г.Трошев
Кем был Командующий СКВО
Кем стал Советник президента
Чиновник В.Черкесов
Кем был Полпред в СЗФО
Кем стал Председатель Госкомнарка
Чиновник В.Матвиенко
Кем был Вице-премьер
Кем стал Полпред в СЗФО
Чиновник В.Яковлев
Кем был Губернатор Санкт-Петербурга
Кем стал Вице-премьер
Чиновник В.Матюхин
Кем был Гендиректор ФАПСИ
Кем стал Председатель Госкомоборонзаказа
Чиновник М.Фрадков
Кем был Директор ФСНП
Кем стал Постпред РФ при Евросоюзе
Чиновник К.Тоцкий
Кем был Директор ФПС
Кем стал Постпред РФ при НАТО
Чиновник П.Бородин
Кем был Управляющий делами президента
Кем стал Секретарь Союза России-Белоруссии
Чиновник А.Беспалов
Кем был Председатель Генсовета «Единой России»
Кем стал Начальник департамента «Газпрома»
Как видно из таблицы, больше всего «не повезло» Совету безопасности. Трудно однозначно оценить, что первично, а что вторично – то ли СовБезу с уходом С.Иванова заведомо была отведена президентом «декоративная» роль, и посему неважно каков его кадровый состав; то ли странный принцип формирования руководящих кадров СовБеза привел к тому, что он не в состоянии играть внятную и значимую роль. Но факт остается фактом - этот институт власти отнюдь не замечен как инициатор или «автор» разработок стратегических документов, определяющих ответ России на «вызовы современности», как внешние, так и внутренние.
Вместо него такого рода документы создают общественные организации типа Совета по внешней и оборонной политике или недавно народившегося Совета по национальной стратегии, напугавшего всех грядущим «олигархическим переворотом».
Можно привести ряд примеров «многостаночничества» и вне госструктур. Так, очередной управленческий эксперимент начался в сфере образования. И «первопроходцем» в испытании новой модели стал Российский государственный гуманитарный университет (РГГУ) и его ректор Ю.Афанасьев. (Все следившие за «демократическими революциями» в нашей стране помнят, конечно, Ю.Афанасьева – ректора Историко-архивного института, который сочинил знаменитое определение - «агрессивно-послушное большинство» применительно к последнему созыву Съезда народных депутатов СССР).
Так вот, Ю.Афанасьев теперь выступает как президент РГГУ, а ректором избран (причем большинством голосов участников конференции университета) Леонид Невзлин – один из основных акционеров ЮКОСА, пообещавшего вкладывать в развитие РГГУ по 10 млн.долл. в год в течение 10 лет. (Сам Л.Невзлин успел за последние 10-12 лет поработать в качестве одного из руководителей «Менатепа» и «Роспрома», 1-м замом генерального директора ИТАР-ТАСС, президентом Российского еврейского конгресса, сенатором от Мордовии).
Смущает в этом эксперименте только одно. Все-таки систему управления высшим учебным заведением, тем более гуманитарного профиля, вряд ли можно рассматривать как нечто полностью «деидеологизированное». Ведь выпускникам РГГУ предстоит во многом определять вектор развития России как определенной цивилизационной и социокультурной общности, а не только как успешно функционирующей экономики.
Но вернемся к административной реформе, к той ее части, которая касается государственного аппарата, и ко второму моменту, ставящему под сомнение успешность ее осуществления. Наши правительственные «реформаторы» пока увлечены лишь «сражениями» между Минфином и Минэкономразвития, между администрацией президента и аппаратом правительства по поводу лишних и нелишних функций, численности и структуры аппарата…
При всем при том, что и эта реформа «списывается» с западных образцов, почему-то не обращают внимания на то, что в Канаде, например, план реформ государственной службы на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из структурных и функциональных изменений самой системы госслужбы, а на 70% - из изменений культуры взаимоотношений, культуры труда, атмосферы, то есть всего, что составляет организационную культуру государственной организации.
В очередной раз поражаешься, что за все годы российских реформ при правильной в целом формулировке задач бесконечно повторяется ошибка в выборе методов их решения. Снова и снова все затмевает увлеченность формой, даже ее фетишизация. При полном игнорировании содержания.
Для воспроизведения этой «содержательной составляющей» реформы системы государственного управления обратимся к вековой китайской мудрости и вчитаемся в рекомендации по управлению государством из книги У-Цзина «Семь военных канонов древнего Китая».
Итак, цитируем: “Когда деяния правителя необычайно жестоки, его подчиненные будут спешить принять суровые меры. Когда налоги обременительны, повинности многочисленны, штрафы и наказания бесконечны, а люди вредят и крадут друг у друга, это называется «погибшим государством».
Когда втайне жадные /проявляют/ внешнюю неподкупность; уклончивые и похваляющиеся достигают славы; чиновники воруют у государства, чтобы подкупать и приманивать, вызывая смятение чинов; а люди приукрашивают себя и напускают подходящее выражение лица, чтобы получить высокий пост, это называется «началом воровства».
Когда государственные чиновники образуют группы и клики, каждый, выдвигая тех, кто ему знаком; государство призывает и назначает злых и развращенных, вредя и преследуя гуманных и достойных; чиновники поворачиваются спиной к государству и радеют лишь о себе, а люди одного звания им разгорожены, это называется «источником беспорядка».
Когда сильные кланы собирают злых, люди безымянные в почете и нет никого, кто не был бы потрясен их величием; когда эта практика распространяется и переплетается с притворной добродетелью – выражающейся в благодеяниях народу – и они вырывают власть у именитых; когда они вредят тем, кто ниже их, а в государстве шум и клевета, и при этом министры покрывают себя и молчат, это называется «порождением беспорядка в корнях».
Поколение за поколением они действуют предательски, покушаясь и разворовывая местные ведомства. В выдвижении и уходе от дел они ищут лишь удобства для себя, они подделывают и искажают документы, тем самым, создавая опасность для правителя. Такие называются «предателями государства»”.
Поскольку все вышеназванное присутствует в нашем родном государстве, неужели кто-нибудь всерьез считает, что для оптимизации государственного управления достаточно «правильно» определить количество министерств и ведомств, вице-премьеров и даже субъектов Федерации?
Мировой опыт свидетельствует, что обычно сочетание трех факторов определяет необходимость приступить к административной реформе:
1) финансово-экономические проблемы. Здесь у нас полный порядок. Как мы узнали в начале июля из докладов М.Касьянова и С.Игнатьева президенту, за первое полугодие 2003 г. темпы прироста ВВП достигли 7%, инвестиции приросли даже на 11%, а инфляция в мае, например, составила менее 1%.
2) Осознание обществом неэффективности, как существующей системы управления, так и взаимодействия государства и общества. Общество почему-то ничего такого не осознает. А государство (в лице своих руководителей) уверено в том, что во взаимоотношениях с обществом тоже все в порядке – ведь в стране политическая стабильность. В конце концов, постоянная гибель людей в Чечне, а в результате нового теракта и в Москве – «рабочие моменты» в борьбе с международным терроризмом. Забастовки учителей и авиадиспетчеров, не получающих зарплату, и готовые к очередному замерзанию города и поселки - «рабочие моменты» в деятельности социального блока правительства (и, видимо, МЧС?). А разоблачение «оборотней в милицейских погонах» и предотвращение «заговора олигархов» путем массированного наступления Генпрокуратуры на ЮКОС – «рабочие моменты» в деятельности силовых структур.
3) Осознание руководством страны неэффективности управления (трудности с кадровой обеспеченностью государственных органов, необходимость оптимизации их структуры и штатной численности, недостаточный контроль над деятельностью государственных органов).
Вот только этот третий фактор и определил теперь уже многократное требование В.Путина провести в стране административную реформу. Что, кстати, вполне соответствует российским традициям – проведению реформ «сверху» и вне всякой связи с мнением общества по этому поводу.
За три года неосуществления административной реформы выявились два момента, которые могут стать непреодолимым препятствием в выполнении президентского требования. Даже если государственный аппарат все-таки решится сам себя реформировать, а центральные и региональные власти вместе со всеми основными политическими силами достигнут консенсуса по вопросу об административно-территориальном устройстве нашего государства.
Момент первый – дефицит грамотных управленческих кадров. На состоявшейся 20 июня пресс-конференции для широкого круга отечественных и зарубежных журналистов президент единственный раз использовал формулу ответа с «преамбулой» – «Вы меня поставили в сложной положение». Это было связано с вопросом представителя «Интерфакса» В.Терехова: «Владимир Владимирович, складывается такое впечатление, что и у Вас, и в стране в целом – дефицит управленческих кадров. Вероятно, поэтому далеко не самые эффективные деятели не выпадают, как раньше говорили, из «номенклатурной обоймы», а получают другие, не менее ответственные государственные посты. Прав ли я?»
Президент не согласился с тем, что человека, который не справился со своей работой, повышают в рамках той же сферы деятельности. Но вынужден был признать, что у нас «людей, которые руководят, много, а современных руководителей мало» и что без решения этой проблемы мы вряд ли продвинемся в достижении поставленных перед страной целей.
Так вот, дефицит профессиональных управленцев, во-первых, определил чрезвычайно бережное отношение президента к людям, уже попавшим в «номенклатурную обойму», а во-вторых, породил странный феномен – появились «универсалы-многостаночники». Причем речь не идет о советском варианте «многостаночничества», когда, допустим, одна ткачиха обслуживала не один, а 40 станков, но все-таки выполнявших идентичные операции. Теперь же управленцы достаточно высокой квалификации готовы работать в областях, даже не пересекающихся.
Газета «Аргументы и факты» привела недавно очень выразительную таблицу, озаглавленную «Отставки по-путински»:
Чиновник В. Рушайло
Кем был Министр МВД
Кем стал Секретарь СовБеза
Чиновник Е.Наздратенко
Кем был Губернатор Приморья
Кем стал Председатель Госкомрыболовства. С мая 2003 г. зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Солтаганов
Кем был Директор ФСНП
Кем стал Зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Шерстюк
Кем был Гендиректор ФАПСИ
Кем стал 1-й зам. секретаря СовБеза
Чиновник В.Степанков
Кем был Зам. полпреда
Кем стал Зам. секретаря СовБеза
Чиновник И.Сергеев
Кем был Министр обороны
Кем стал Помощник президента
Чиновник И.Шувалов
Кем был Руководитель аппарата правительства
Кем стал Помощник президента
Чиновник Г.Трошев
Кем был Командующий СКВО
Кем стал Советник президента
Чиновник В.Черкесов
Кем был Полпред в СЗФО
Кем стал Председатель Госкомнарка
Чиновник В.Матвиенко
Кем был Вице-премьер
Кем стал Полпред в СЗФО
Чиновник В.Яковлев
Кем был Губернатор Санкт-Петербурга
Кем стал Вице-премьер
Чиновник В.Матюхин
Кем был Гендиректор ФАПСИ
Кем стал Председатель Госкомоборонзаказа
Чиновник М.Фрадков
Кем был Директор ФСНП
Кем стал Постпред РФ при Евросоюзе
Чиновник К.Тоцкий
Кем был Директор ФПС
Кем стал Постпред РФ при НАТО
Чиновник П.Бородин
Кем был Управляющий делами президента
Кем стал Секретарь Союза России-Белоруссии
Чиновник А.Беспалов
Кем был Председатель Генсовета «Единой России»
Кем стал Начальник департамента «Газпрома»
Как видно из таблицы, больше всего «не повезло» Совету безопасности. Трудно однозначно оценить, что первично, а что вторично – то ли СовБезу с уходом С.Иванова заведомо была отведена президентом «декоративная» роль, и посему неважно каков его кадровый состав; то ли странный принцип формирования руководящих кадров СовБеза привел к тому, что он не в состоянии играть внятную и значимую роль. Но факт остается фактом - этот институт власти отнюдь не замечен как инициатор или «автор» разработок стратегических документов, определяющих ответ России на «вызовы современности», как внешние, так и внутренние.
Вместо него такого рода документы создают общественные организации типа Совета по внешней и оборонной политике или недавно народившегося Совета по национальной стратегии, напугавшего всех грядущим «олигархическим переворотом».
Можно привести ряд примеров «многостаночничества» и вне госструктур. Так, очередной управленческий эксперимент начался в сфере образования. И «первопроходцем» в испытании новой модели стал Российский государственный гуманитарный университет (РГГУ) и его ректор Ю.Афанасьев. (Все следившие за «демократическими революциями» в нашей стране помнят, конечно, Ю.Афанасьева – ректора Историко-архивного института, который сочинил знаменитое определение - «агрессивно-послушное большинство» применительно к последнему созыву Съезда народных депутатов СССР).
Так вот, Ю.Афанасьев теперь выступает как президент РГГУ, а ректором избран (причем большинством голосов участников конференции университета) Леонид Невзлин – один из основных акционеров ЮКОСА, пообещавшего вкладывать в развитие РГГУ по 10 млн.долл. в год в течение 10 лет. (Сам Л.Невзлин успел за последние 10-12 лет поработать в качестве одного из руководителей «Менатепа» и «Роспрома», 1-м замом генерального директора ИТАР-ТАСС, президентом Российского еврейского конгресса, сенатором от Мордовии).
Смущает в этом эксперименте только одно. Все-таки систему управления высшим учебным заведением, тем более гуманитарного профиля, вряд ли можно рассматривать как нечто полностью «деидеологизированное». Ведь выпускникам РГГУ предстоит во многом определять вектор развития России как определенной цивилизационной и социокультурной общности, а не только как успешно функционирующей экономики.
Но вернемся к административной реформе, к той ее части, которая касается государственного аппарата, и ко второму моменту, ставящему под сомнение успешность ее осуществления. Наши правительственные «реформаторы» пока увлечены лишь «сражениями» между Минфином и Минэкономразвития, между администрацией президента и аппаратом правительства по поводу лишних и нелишних функций, численности и структуры аппарата…
При всем при том, что и эта реформа «списывается» с западных образцов, почему-то не обращают внимания на то, что в Канаде, например, план реформ государственной службы на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из структурных и функциональных изменений самой системы госслужбы, а на 70% - из изменений культуры взаимоотношений, культуры труда, атмосферы, то есть всего, что составляет организационную культуру государственной организации.
В очередной раз поражаешься, что за все годы российских реформ при правильной в целом формулировке задач бесконечно повторяется ошибка в выборе методов их решения. Снова и снова все затмевает увлеченность формой, даже ее фетишизация. При полном игнорировании содержания.
Для воспроизведения этой «содержательной составляющей» реформы системы государственного управления обратимся к вековой китайской мудрости и вчитаемся в рекомендации по управлению государством из книги У-Цзина «Семь военных канонов древнего Китая».
Итак, цитируем: “Когда деяния правителя необычайно жестоки, его подчиненные будут спешить принять суровые меры. Когда налоги обременительны, повинности многочисленны, штрафы и наказания бесконечны, а люди вредят и крадут друг у друга, это называется «погибшим государством».
Когда втайне жадные /проявляют/ внешнюю неподкупность; уклончивые и похваляющиеся достигают славы; чиновники воруют у государства, чтобы подкупать и приманивать, вызывая смятение чинов; а люди приукрашивают себя и напускают подходящее выражение лица, чтобы получить высокий пост, это называется «началом воровства».
Когда государственные чиновники образуют группы и клики, каждый, выдвигая тех, кто ему знаком; государство призывает и назначает злых и развращенных, вредя и преследуя гуманных и достойных; чиновники поворачиваются спиной к государству и радеют лишь о себе, а люди одного звания им разгорожены, это называется «источником беспорядка».
Когда сильные кланы собирают злых, люди безымянные в почете и нет никого, кто не был бы потрясен их величием; когда эта практика распространяется и переплетается с притворной добродетелью – выражающейся в благодеяниях народу – и они вырывают власть у именитых; когда они вредят тем, кто ниже их, а в государстве шум и клевета, и при этом министры покрывают себя и молчат, это называется «порождением беспорядка в корнях».
Поколение за поколением они действуют предательски, покушаясь и разворовывая местные ведомства. В выдвижении и уходе от дел они ищут лишь удобства для себя, они подделывают и искажают документы, тем самым, создавая опасность для правителя. Такие называются «предателями государства»”.
Поскольку все вышеназванное присутствует в нашем родном государстве, неужели кто-нибудь всерьез считает, что для оптимизации государственного управления достаточно «правильно» определить количество министерств и ведомств, вице-премьеров и даже субъектов Федерации?