Российско-американские отношения на сегодняшний день являются одним из наиболее сложных сегментов внешней политики РФ. И дело не только в том, что наши страны имеют по многим вопросам мирового развития чуть ли не диаметрально противоположные точки зрения и в последнее время количество этих расхождений постоянно увеличивается.
Все чаще Москва и Вашингтон оказываются втянутыми в нелицеприятный диалог по поводу проблем, напрямую не касающихся их двусторонних отношений, но затрагивающих интересы каждого в отдельности. Участвуя в разрешении этих проблем в качестве арбитра, или, что бывает гораздо чаще, пытаясь оказывать давление на тех, кто действует вразрез с желаемым сценарием, Москва и Вашингтон периодически начинают конфликтовать друг с другом. В результате второстепенные проблемы наслаиваются на приоритетные, риторика обостряется, заверения о партнерстве забываются, а аналитики вновь начинают говорить о холодной войне…
В этой связи любое событие, связанное со сменой персоны, принимающей непосредственное участие в процессе взаимодействия двух стран, привлекает к себе повышенное внимание, особенно если оно происходит после смены власти в одной из стран и подготовке к этой смене в другой.
Одним из таких знаковых событий стало назначение 2 июня бывшего чрезвычайного и полномочного посла РФ в США Юрия Ушакова на должность заместителя руководителя аппарата правительства РФ Сергея Собянина. На его место в Вашингтон, как считают эксперты, скорее всего, отправится нынешний заместитель главы МИД РФ Сергей Кисляк, который считается одним из самых известных на Западе российских дипломатов.
Меньшие шансы быть назначенными на пост чрезвычайного и полномочного посла РФ в США имеют Александр Грушко, замглавы МИД, отвечающий за отношения с НАТО и Европой, еще один замглавы МИД Григорий Карасин, первый замминистра Андрей Денисов, а также Сергей Приходько, помощник президента России по международным вопросам. Их кандидатуры также называются экспертами в числе возможных претендентов на пост посла.
57-летний Сергей Кисляк трудится в системе МИД с 1977 г. За свою карьеру он успел поработать в США: сначала в постпредстве СССР при ООН, а затем и в советском посольстве в Вашингтоне. С 1998 по 2003 г. Сергей Кисляк был послом РФ в Бельгии, одновременно представляя Россию в НАТО. Пост заместителя главы МИД он занимает с июля 2003 г.
Коллеги Кисляка считают его признанным специалистом в вопросах ПРО, СНВ, иранской ядерной проблемы, замену которому в МИД будет найти непросто. Однако, по мнению американских аналитиков, даже опыт ведения важнейших переговоров и работы в качестве «политического директора» российской делегации в G8 не сделает его самостоятельной фигурой. «Всем понятно, что он не был самостоятельной фигурой и не станет ей. Потому что очевидны две вещи: во-первых, структура российской власти не даст ему возможности высказывать свои суждения публично. А во-вторых, он и сам не будет к этому стремиться из личной осторожности» - приводит «Коммерсант» мнение представителя госдепартамента США. В этом смысле пребывание Сергея Кисляка на посту посла в Вашингтоне будет мало чем отличаться от работы Юрия Ушакова: он будет четко выполнять распоряжения, присылаемые из Москвы.
Другой собеседник «Коммерсанта», близкий к администрации США, подтвердил, что в Вашингтоне уже известно о том, кто станет новым послом России и в США не вдохновлены этим обстоятельством, поскольку назначение Кисляка свидетельствует об укреплении силовой линии и сравнимо с назначением Дмитрия Рогозина послом России в НАТО.
Что же касается Юрия Ушакова, то в официальных объяснениях его основной задачей на новой должности обозначена систематизация работы правительства во внешней политике. Объяснений неофициальных гораздо больше, и они неизбежно выливаются в пока еще непонятное распределение полномочий между двумя ветвями российской власти – президентской и премьерской, которые подчас воспринимаются как две конкурирующие друг с другом конструкции.
Недавний визит Владимира Путина во Францию в новой премьерской должности, прошедший с президентским размахом, эти подозрения усилил. Все наблюдатели отметили, что он прошел с гораздо большей помпой, чем состоявшийся несколькими днями позже визит Дмитрия Медведева в Германию. Поэтому и назначение Ушакова в правительство уже никто не рассматривает как формальный жест, призванный улучшить координацию, систематизацию и т.д. К тому же, как известно, в настоящее время у Собянина есть заместитель, курирующий международные вопросы - генерал-полковник таможенной службы Владимир Шамахов…
Некоторые эксперты, как уже отмечалось, склоняются к тому, что новое назначение может свидетельствовать о сохранении жесткого внешнеполитического курса России, так как Юрий Ушаков известен своей непримиримой позицией в отстаивании интересов РФ. Тот же «Коммерсант» обращает внимание на близкие отношения Юрия Ушакова с бывшим главой МИД РФ и экс-секретарем Совбеза Игорем Ивановым, выдвиженцем Евгения Примакова. Учитывая это, можно ожидать «усиления в российской внешней политике риторики Евгения Примакова», а также возвращения в большую политику самого Игоря Иванова, полагает издание.
1 февраля прошлого года Юрий Ушаков опубликовал в газете «Los Angeles Times» статью, которая хотя и называлась «Из России с дружбой», но была выдержана в крайне жестких тонах по отношению к США. «Мы никому не позволим определять нашу внутреннюю и внешнюю политику, - писал российский посол. - Для нас оскорбительна точка зрения, которой придерживается кое-кто в Вашингтоне, что Россию можно использовать, когда это понадобится, а затем отодвинуть в сторону, и даже всячески поносить, когда она не может быть чем-то полезна для интересов США».
Несколько месяцев спустя мир услышал знаменитую «мюнхенской речь» Владимира Путина…
Акцентируя внимание на том, что переход Ушакова в правительство, безусловно, усилит внешнеполитическую составляющую правительства Владимира Путина, эксперты в то же время расходятся в том, переместится ли теперь центр принятия важнейших внешнеполитических решений из Кремля в Белый дом.
Заместитель директора Института США и Канады РАН, доктор исторических наук Виктор Кременюк отмечает, что это назначение, прежде всего, отражает намерение Путина продолжить участие во внешней политике, причем подобный подход не противоречит положениям Конституции, которая определяет, что главную ответственность за вопросы внешней политики несет президент страны.
И до Путина главы правительств России участвовали во внешнеполитической деятельности, но в ограниченных масштабах. Путин же, обладая наработанным опытом и личными связями, может внести больший вклад в эту сферу, что, однако, не снимает с МИД РФ ответственности за разработку и проведение внешнеполитического курса, отмечает эксперт. Ушаков и штат сотрудников при нем вряд ли будут способны выступить в качестве конкурентов МИДа, считает Виктор Кременюк.
Заместитель директора Института проблем международной безопасности РАН Алексей Богатуров считает, что Путин пытается сохранить за собой ведение таких направлений внешней политики, которые уже хорошо сложились и в которых у него прочные связи. Вместе с тем нельзя исключать, что подобное решение имеет временный характер и рассчитано на период, когда у власти находятся политики, с которыми у Путина хорошие личные отношения. С их уходом последуют и перемены в том, как Москва будет иметь дело с соответствующими столицами. Что касается версии о возможном соперничестве новой структуры с МИД РФ, то Богатуров ее также отвергает.
Политолог Андраник Мигранян уверен, что в правительство Ушакова привлекли в связи с тем, что Путин, в отличие от своих предшественников в Белом доме, не «технический» премьер, и ему, конечно же, нужен собственный координатор в сфере внешней политики.
Никаких функций у администрации президента Дмитрия Медведева при этом формально отбирать не потребуется. Структура Ушакова должна будет просто «придать системность и осмысленность всей международной деятельности правительства», считает эксперт.
Глава фонда эффективной политики Глеб Павловский расценивает назначение Ушакова как отражение того, что «процесс восстановления значения правительства как политического института продолжается». Павловский напомнил, что по закону и президент, и правительство имеют внешнеполитические полномочия, которые разделены: глава государства определяет стратегические цели, правительство их реализует. «В эпоху технических премьеров», отметил политолог, Путин вынужден был брать на себя, в том числе, функции проводника внешней политики. Нынешняя же консолидация внешнеполитической деятельности в правительстве – восстановление предусмотренного законом баланса полномочий, что будет способствовать повышению эффективности действий России на международной арене, считает Павловский.
Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций, полагает, что перевод Юрия Ушакова на должность заместителя руководителя аппарата правительства РФ означает усиление блока внешнеполитической деятельности в кабинете министров. «Ушаков очень опытный дипломат примаковской школы, жесткий, умеющий выстраивать, в том числе, административные схемы. Можно предположить, что роль председателя правительства в международной политике России в связи с назначением Ушакова возрастет» - заявил политолог.
По мнению вице-президента Центра политических технологий Алексея Макаркина, новое назначение Ушакова говорит о том, что внешней политикой в России занимаются президент и премьер по принципу «двоецентрия». «Оба - и президент, и премьер - будут влиять на внешнюю политику. Это такое своего рода двоецентрие. Тот факт, что дипломат такого уровня, как Ушаков, пришел в правительство, свидетельствует об этом двоецентрии», - заявил Макаркин. Назначение Ушакова, по его мнению, также подтверждает тенденцию, в соответствии с которой премьер-министр не является техническим, как это было раньше, когда президент, по сути, доминировал во внешнеполитической сфере, а премьер занимался сугубо экономическими вопросами. Нынешнюю тенденцию, считает Макаркин, подтверждает формат визита премьера Владимира Путина во Францию.
А между тем, западные эксперты предпочитают говорить не о двоецентрии, а о двоевластии в России. Ричард Пайпс, историк и политолог, профессор Гарвардского Университета, оценивая тандем Медведев-Путин, отмечает: «К двоевластию в России не привыкли - там всегда требовался один человек, который отвечает за все. В конечном итоге, один из этих политиков одержит победу, и это, как я подозреваю, будет Путин. Вероятно, что, как и во многих странах, например, в Германии и Израиле, президент станет номинальной фигурой, а вся полнота власти будет принадлежать премьер-министру. В то же время во внешней политике, я надеюсь, политика России станет менее конфронтационной по отношению к Западу. Конфронтационная политика популярна среди россиян, которые желают, чтобы Россия была сверхдержавой. Россия сверхдержавой не является ни в экономическом, ни в военном смыслах. Однако, споря с Западом, Россия доказывает себе, что она остается в этом статусе. Когда Россия говорит `нет` Соединенным Штатам, она себя ощущает мировой суперсилой, которая не только не слушается Вашингтона, но и не соглашается с ним. Какой будет внешняя политика России в будущем, сегодня трудно угадать».
Повлияет ли смена посла на характер российско-американских отношений? Станет ли он жестче или останется прежним? Какие изменения ожидают российскую внешнюю политику, учитывая переход Ушакова в правительство? Ответить на эти вопросы МиК попросил Дмитрия Суслова, зам. директора Совета по внешней и оборонной политике по исследованиям:
- Ну, на самом деле российско-американские отношения не зависят от личности посла. То есть, на тактическом уровне, может быть, это имеет какое-то значение. Но в целом, эти отношения не зависят от личности и в большей степени определяются национальными интересами, которые вырабатываются консенсусом внешнеполитического сообщества.
Некоторые эксперты считают, что от личности президента зависит очень многое. Но опять таки, практика общения Клинтона с Ельциным и Буша с Путиным показывает, что личностный фактор даже на уровне первых лиц государства может дать некий кратковременный эффект, тактическое потепление, создать в действительности некоторый стимул. Но в дальнейшем, будет ли этот стимул развит или он не будет развит, зависит от других факторов.
Так вот, личность посла оказывает еще меньшее влияние, чем личность президента. В этой связи я не думаю, что принципиально что-нибудь изменится от смены посла в Вашингтоне.
Мне представляется, что эта смена определяется двумя факторами: во-первых, сменой высшего руководства России, и действительно, смена президента должна вести за собой смену посла. То же самое будет и в США – там уже заявили о том, что они меняют посла, и нынешний посол в Москве будет переходной фигурой, потому что другой президент США назначит уже нового посла.
Кроме того, эта смена определяется внутриполитическими российскими соображениями и стремлением Путина создать в правительстве некое сильное межведомственное, то есть координирующее работу ведомств, управление по внешней политике, которое будет подотчетно ему.
И с учетом того, что с Соединенными Штатами у нас наиболее проблемные отношения на сегодняшний день, для этой роли был выбран именно посол РФ в США в качестве фигуры, которая будет координировать российскую внешнюю политику на уровне правительства и главы правительства.
То есть, это событие даже в большей степени связано с внутриполитическими соображениями, чем с внешнеполитическими.
- Ну, а нет ли угрозы в подобной конструкции? Ведь хотя Путин уже неоднократно и заявлял о том, что внешняя политика находится в руках президента, на самом деле получается, что из своих рук он ее тоже выпускать не собирается. Из-за этого могут возникнуть разногласия, да и сама внешняя политика окажется двойственной, многие будут пытаться понять, а кто же все-таки здесь главный?
Раздвоение на самом деле имеет место, но как мы могли заметить, в последнее время в России может проводиться какой угодно по содержанию курс, который формально при этом не противоречит конституции. И в конституции действительно записано, что внешнюю политику России определяет президент, но там не записано, что только президент ее имплементирует, ее реализует в жизнь. Поэтому никто не запрещает премьер-министру также заниматься внешней политикой – это, во-первых.
Во-вторых, действительно практика внешней политики серьезно трансформируется, и это уже не является исключительной прерогативой президента и МИДа. Если мы посмотрим на отношения России, прежде всего, с Европейским союзом, с СНГ, и даже с другими регионами и центрами силы, то мы увидим, что в процесс внешней политики вовлечены очень многие акторы. Это практически все министерства, и в первую очередь, это характерно для Евросоюза - на этом направлении работают многие, начиная от МИДа и МЭРТа, и заканчивая Минсельхозом и Геннадием Онищенко. И в последнее время здесь присутствовала совершеннейшая разноголосица. А отношения России с Евросоюзом являли собой классический пример многоподъездной дипломатии, где в каждом подъезде говорится свое.
Поэтому координация этого процесса на уровне премьер-министра действительно была и остается на сегодняшний день вещью необходимой.
Ну и, в-третьих, подобное, если можно так выразиться, двоевластие во внешней политике является средством подтверждения, средством гарантирования того, что курс Путина во внешней политике будет продолжен. И, как мы знаем, многие западные лидеры возлагали очень большие надежды на приход Медведева с тем, чтобы фактически вернуть практику отношений с Россией к девяностым годам. Так вот, тот факт, что Путин остается во внешней политике, является гарантией того, что этого не случится.