Совет безопасности с 1 января 2009 года может превратиться из совещательного и рекомендательного органа при президенте в реальный центр власти с широкими полномочиями. Согласно проекту федерального закона «О Совете безопасности РФ», подготовленному для внесения в Государственную думу осенью, резолюции и директивы Совбеза станут актами прямого действия, не требующими подтверждения иными органами государственной власти, и будут обязательны для исполнения руководителями всех исполнительных органов, в том числе правительства.
Газета GZT.ru, в распоряжении которой оказался проект закона, напоминает, что созданный президентом России Борисом Ельциным в 1991 году Совет безопасности оставался весьма влиятельной структурой вплоть до 2001 года, когда его аппаратом руководил Сергей Иванов. Затем этот орган стал восприниматься скорее как декорация к путинской вертикали власти. Об изменениях заговорили в мае этого года, когда секретарем стал Николай Патрушев, покинувший пост директора ФСБ. А по неофициальным данным, в президентских структурах еще в прошлом году намеревались пересмотреть роль Совбеза.
Упоминание о Совбезе есть в статье 83 Конституции, но его нынешние полномочия определяются в основном Положением о Совете безопасности РФ, утвержденным указом президента РФ в 2004 году. Из-за юридической неопределенности статуса вес и влияние Совбеза целиком зависят от политики его председателя (то есть, президента России) и личности секретаря. Новый закон призван покончить с этой неопределенностью, отмечает газета.
Количество обычных членов Совбеза в законопроекте не оговорено (впрочем, как и в Положении от 2004 года), зато указано, что ими не обязательно могут быть лица, занимающие государственную должность. Сейчас все 15 членов Совбеза - высшие госчиновники, например вице-премьер-министр финансов Алексей Кудрин, генпрокурор Юрий Чайка, директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Виктор Иванов и семь президентских полпредов в федеральных округах.
Однако наиболее существенное изменение не в персональном составе, а в полномочиях, дающихся Совету безопасности. Во-первых, вместо не слишком конкретных решений этот орган может принимать резолюции (по итогам пленарных заседаний голосами постоянных членов), а также директивы, для чего создаются коллегии по внутренней и внешней политике.
Во-вторых, в статье 8 законопроекта четко указано: «Резолюции Совета безопасности обязательны для исполнения руководителями федеральных органов исполнительной власти». Директивы, принимающиеся на коллегиях, могут содержать поручения правительству и другим федеральным органам власти и тоже являются обязательными для исполнения. В то время как Положение от 2004 года трактует полномочия Совбеза достаточно общо: «Для реализации решений совещаний... могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ».
В-третьих, Совету безопасности в числе прочих дается право на «предварительное обсуждение вопросов высшей кадровой политики государства в интересах национальной безопасности» (в Положении от 2004 года этого нет). С учетом обязательности резолюций и директив Совбеза и того, что к вопросам национальной безопасности относится широкий круг проблем от военной и экономической до демографической и общественной (имеется в виду формирование институтов гражданского общества), то центр принятия важных кадровых решений может плавно переместиться туда из администрации президента, делает вывод «Газета».
Наконец, возросшую роль Совбеза подчеркивает статья 24 законопроекта: «Деятельность Совета безопасности финансируется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых отдельной строкой в федеральном законе о бюджете с отметкой «секретно». Положение от 2004 года предусматривает, что Совбез является фактически частью администрации президента, которая и финансирует его.
В будущем, вместе с отдельной строкой бюджета Совбез получит все правомочия юридического лица и сможет самостоятельно вступать в административные и гражданско-правовые отношения.
Автор законопроекта, член комитета по международным делам Совета Федерации, сенатор от Ставропольского края Анатолий Коробейников заявил, что его поддерживают почти везде: в администрации президента, Госдуме, Минобороны, Совбезе. «Я надеюсь, что осенью, когда Совет федерации внесет законопроект в Госдуму, наши коллеги примут его сразу в первом и втором чтениях», - сказал Коробейников.
В интервью «Эхо Москвы» 6 июня он рассказал, что работал над законом три года, и его ключевое значение – «сделать Совет Безопасности органом стратегического планирования в стране». «Насколько сегодня Совет Безопасности это силовая структура только лишь, настолько я хочу увести от этого понятия. Потому что если будем надеяться на безопасность России только как на защиту, только как на силовые структуры, мы не защитим Россию», - подчеркнул Коробейников.
Он также пояснил, что в законе предусматривается трехзвенная система работы Совета Безопасности. «Сам Совет Безопасности и пленарное заседание - высшая часть. Две коллегии по внутренней и внешней политике и уже хорошо зарекомендовавший себя третий низший уровень - межведомственные комиссии. И они все должны вместе навязать межведомственное комплексное решение всех проблем, должны коллегиально отвечать за решения этих проблем. Я не знаю, будет ли прямое действие решений Совета Безопасности, но пока так записано, что они имеют самостоятельное решение», - заявил Коробейников.
Однако слова сенатора о поддержке его инициативы «почти везде» 7 июня опроверг глава президентской администрации Сергей Нарышкин. Он заявил , что законопроект о реформировании Совета безопасности РФ не готовится, так как «глобальной необходимости в реформировании нет». Совбез, по словам Нарышкина, «компактный работоспособный» механизм, который работает эффективно.
А между тем, возможные изменения привлекают к себе внимание тем, что в руководстве Совбеза недавно появились новые и весьма влиятельные на своих прежних должностях лица. Это бывший глава ФСБ Николай Патрушев, назначенный секретарем Совбеза, и бывший глава Генштаба Юрий Балуевский, ставший его заместителем. И если перестановки на Лубянке прошли тихо, то отставка со своего поста начальника Генштаба наделала много шуму.
То, что новым начальником Генштаба был назначен бывший замминистра обороны - начальник вооружений Николай Макаров, а занимавший этот пост с июля 2004 года Балуевский был направлен в Совбез, эксперты расценили как логическое завершение противостояния министра обороны Анатолия Сердюкова и главы Генштаба. Теперь Сердюков получил полный карт-бланш на любые действия, а в военном ведомстве у него не осталось значимых оппонентов, делают вывод «Известия».
«Юрий Николаевич в последнее время был достаточно резок в своих суждениях, что больше подошло бы политику, а не начальнику Генштаба, - считает профессор Академии военных наук Вадим Козюлин. - Он озвучивал нашу позицию по поводу отношений с НАТО или по развертыванию американской системы ПРО в Восточной Европе с излишней прямолинейностью, эмоционально. А такие эмоции простительны политику, но не военному».
«Макаров - очень удачная кандидатура, - заявил со своей стороны член Общественного совета при Минобороны Игорь Коротченко. - Он прошел должность командующего округом, обладает стратегическим мышлением, необходимым для такой должности. Он давно сработался с министром обороны, так что новых конфликтов в военном ведомстве ждать не придется».
А поводов для конфликтов между Балуевским и Сердюковым было действительно много - от решения министра о распродаже принадлежащей военному ведомству собственности в крупных городах страны до выселения из Москвы Академии ракетных войск стратегического назначения имени Петра Великого. На одном из последних совещаний Академии военных наук Балуевский заявил, что «не видит необходимости» в таком переселении.
Как известно, перед президентскими выборами Владимир Путин продлил ему срок службы еще на три года (экс-начальнику Генштаба было уже 60, а это предельный возраст нахождения на службе), однако Балуевского не оказалось в числе переговорщиков во время визита в Москву госсекретаря и министра обороны США Кондолизы Райс и Роберта Гейтса – и это притом, что генерал участвовал и отвечал за подготовку и подписание с Америкой всех разоруженческих договоров в области стратегических вооружений. На удивленный вопрос американского министра: «А где же наш друг Юрий?» - Анатолий Сердюков ответил: «В отпуске», что для многих стало вполне понятным сигналом.
Эксперты также указывают на то, что Сердюков не поддержал идею Балуевского о создании оперативных командований, которая, по его мнению, напрямую касалась безопасности страны. После этого генерал написал рапорт на увольнение, и, по информации «Известий», руководство страны всего лишь попросило Балуевского подождать с этим вопросом до конца президентских выборов.
Некоторые эксперты между тем называют главной причиной отставки Балуевского именно его неуступчивость на переговорах с американцами по вопросам размещения ПРО в Европе, и его позицию по выходу России из рамочного договора по обычным вооружениям. Они отмечают, что заявления Балуевского поставили американцев в крайне неудобное положение – хоть и в дипломатической форме, но Балуевский трактовал их действия, как начало новой холодной войны. И именно потому, что столь откровенная трактовка так не понравилась американцам, в ходе уже упоминавшейся встречи в формате «2+2» с участием Сергея Лаврова, Анатолия Сердюкова, госсекретаря США Кондолизы Райс и министра обороны Роберта Гейтс, пятого непременного участника встречи Юрия Балуевского не оказалось, и встреча прошла без него. В результате, делают вывод эксперты, поле переговоров с США оказалось очищенным от препятствий и можно ожидать, что жёсткая позиция России по размещению в Европе американской системы ПРО в ближайшее время будет продавлена.
Какая версия отставки более соответствует действительности – внешнеполитическая жесткость генерала или его постоянные конфликты с министром обороны - неважно, может быть, право на существование имеют обе. Однако нет сомнения в том, что в рамках Совбеза двум оппонентам придется встречаться, и возможно, с учетом новых полномочий ведомства, именно Балуевский в недалеком будущем будет давать рекомендации Сердюкову…
Пока же эксперты выражают уверенность в том, что новое назначение бывшего начальника Генштаба в Совет безопасности свидетельствует о его почетной отставке. «Он был одним из руководителей Вооруженных сил, - отмечает вице-президент Центра политтехнологий Алексей Макаркин. – Сейчас же он будет, во-первых, заместителем, а во-вторых, ему отведут, скорее всего, лишь аналитические функции».
Газета «Коммерсантъ», между тем, напоминает, чем известен Юрий Балуевский. Он родился 9 января 1947 года в городе Трускавец Львовской области Украины. После окончания в 1970 году Ленинградского высшего общевойскового командного училища успел покомандовать взводом и ротой, после чего служил исключительно как штабной офицер. Так, в начале 90-х он был офицером для особых поручений у замминистра обороны СССР Владислава Ачалова, смещенного за поддержку ГКЧП.
В августе 1997 года Юрий Балуевский возглавил Главное оперативное управление Генштаба. Одним из первых его решений стала отмена регулярных докладов для СМИ о потерях российских войск в Чечне. В начале 2000-х годов на посту замначальника Генштаба участвовал в подготовке Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов.
19 июля 2004 года Балуевский был назначен начальником Генштаба. В декабре 2005 года стало известно, что он предложил заменить военные округа, главные командования видов вооруженных сил и командования родов войск региональными командованиями. 19 мая 2006 года реформа была одобрена.
3 апреля 2006 года он выступил против института полковых священников, заявив, что «ставку делать надо на повышение уровня подготовленности сержантов и командиров взводов».
В течение 2007 и 2008 годов генерал неоднократно высказывался против размещения в Европе системы ПРО США. В ответ на действия Вашингтона он грозил принятием «адекватных мер» и выходом из договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности.
19 января 2008 года на научной конференции Академии военных наук заявил о готовности России «превентивно» применять ядерное оружие, что расходится с действующей военной доктриной, предусматривающей использование ядерного оружия только «в ответ на крупномасштабную агрессию».
На той же конференции Юрий Балуевский высказался против идеи министра обороны Анатолия Сердюкова о переводе главного штаба ВМФ в Санкт-Петербург. По информации СМИ, это вызвало конфликт в ведомстве, после чего глава Генштаба даже подал рапорт об отставке.
В апреле 2008 года Балуевский выступил с предложением по передаче Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО) под прямой контроль Минобороны. Резко против инициативы высказалось руководство РОСТО, обвинившее военное ведомство во вмешательстве в дела общественной организации…
Однако, вернемся к Совбезу. 5 июня президент Дмитрий Медведев переназначил трех замов секретаря Совета безопасности. В отличие от ранее назначенных заместителей секретаря СБ Юрия Балуевского, пришедшего в СБ с должности главы Генштаба, и Владимира Булавина, работавшего с нынешним секретарем СБ Николаем Патрушевым в ФСБ, свои полномочия также подтвердили ветераны Совбеза.
Это генерал-полковник безопасности Валентин Соболев (1947 г. р.), который, отработав в спецслужбах с 1972 года, пришел в Совбез в апреле 1999 года, когда его еще возглавлял Владимир Путин. И с тех пор работает заместителем секретаря. Генерал-майор Владимир Назаров (1950 г. р.) пришел в Совбез из внешней разведки в 2004 году и сначала работал помощником секретаря. В 2006 году был назначен заместителем секретаря. Юрий Зубаков (1944 г. р.) стал заместителем секретаря в мае 2004 года. У него тоже чекистское прошлое, но помимо спецслужб он краткосрочно (с сентября 1998-го по май 1999 года) возглавлял аппарат правительства при премьере Евгении Примакове. А после отставки кабинета и до назначения в Совбез Зубаков был послом в Литве, затем в Молдавии.
Подобные «кадровые назначения без обновления кадров», как считают в экспертном сообществе, говорят о том, что Совет безопасности при новом президенте не станет структурой, способной оказывать влияния на те решения, которые потребуются тандему Медведев - Путин или же персонально каждому из этого тандема, пишет «Коммерсант»). Совет безопасности, как пояснил «Ъ» глава аналитического центра «Панорама» Владимир Прибыловский, «конечно, не будет таким, каким он был год назад под руководством экс-министра иностранных дел Игоря Иванова, когда о существовании этого органа почти все забыли».
Но он, по мнению эксперта, не станет и таким «центром, самостоятельно генерирующим решения», каким его при президенте Борисе Ельцине пытался сделать генерал Александр Лебедь в конце 1996 года.
Не станет Совбез для его нынешнего секретаря Николая Патрушева и тем «кадровым трамплином», каким он стал в свое время для Владимира Путина (из секретаря Совбеза в премьер-министры) и для Сергея Иванова (из секретаря Совбеза в министры обороны). Для господина Патрушева – «это путь вниз», считает руководитель Центра изучения элиты РАН Ольга Крыштановская. Возможно поэтому нового секретаря и не было на первом заседании СБ, которое на прошлой неделе провел новый президент.
По мнению Крыштановской, Владимир Путин никогда никого «не снимает резко и прямо», тем более, когда это касается людей «его старой гвардии». Прибегнув к аналогии, эксперт пояснила, что Владимир Путин сейчас «избавляется от политических старших братьев - Николая Патрушева, Виктора Иванова, Сергея Иванова, Виктора Черкесова», и оставляет в своей команде «младших братьев - Игоря Сечина, Игоря Шувалова» для того, чтобы «из политических детей», в частности Дмитрия Медведева, подготовить себе команду, с которой можно будет работать «на следующем витке - после президентских выборов 2012 года».
Очевидно, что данные выводы могут оказаться несостоятельными в случае законодательного изменения статуса Совбеза, на повышение значимости которого некоторые военные эксперты возлагают большие надежды. Комментируя кадровые изменения в Совбезе, в том числе, переход туда Юрия Балуевского, и возможное расширение функций и роли СБ РФ, Анатолий Цыганок, руководитель Центра военного прогнозирования, профессор Академии военных наук, сказал МиК:
- Я считаю, что перевод Балуевского из Министерства обороны в Совет безопасности РФ был сделан только потому, что Балуевский – это тот человек, который в состоянии разработать военную доктрину и доктрину национальной безопасности. Поскольку Совету безопасности поручено решать именно эту задачу. Видимо, поэтому были приняты именно такие кадровые решения. С одной стороны, Совбез возглавил бывший глава ФСБ, а укрепил этот Совет как первый заместитель бывший начальник Генштаба МО. Это первое соображение.
Во-вторых, мне кажется, что завершилась та ситуация, о которой много говорили, и которая была на слуху. Давно уже говорилось о том, что Балуевский резко и довольно однозначно выступил против министра обороны на совещании Академии военных наук. Напомню, что там Балуевский, не говоря о том, кто порекомендовал министру обороны перевод штаба военно-морского флота в Санкт-Петербург (идея перевода главного штаба ВМФ принадлежит спикеру Госдумы Борису Грызлову и губернатору Санкт-Петербурга Валентине Матвиенко, и должна обойтись налогоплательщикам примерно в 3 млрд. долларов – ред.), охарактеризовал это предложение однозначно: это потеря руководства флотом, это большие затраты. И он не рекомендовал реализовывать это предложение.
Более того, после этого заявления бывшие герои Советского союза, почти все командующие флотов, командующие армии, которые присутствовали на этом совещании Академии военных наук, подписали обращение к президенту, в котором также рекомендовали этого не делать.
Еще один момент – Балуевский резко критиковал ту реформу, которую, по его словам, министр обороны проводил в обход мнения начальника Генштаба. В течение последних двух лет Балуевский проводил учения, и по их результатам пытался выработать предложения по изменению структуры армии, которая должна соответствовать современным угрозам России.
Также у него был конфликт с Сердюковым, когда тот решил сократить Генштаб – Балуевский предложил на 20%, а тот, не глядя, подписал на 40%, не думая о том, что Генеральный штаб управляет войсками не только в мирное, но и в военное время. А если мы говорим о том, что возникновение каких-либо военных конфликтов вполне возможно, то оказывается, что Генеральный штаб в его урезанном состоянии не способен управлять войсками при возникновении этих конфликтов.
Также Балуевский очень резко выступил против министра обороны, когда тот назначил себе заместителем начальника связи. Этот нонсенс! Ни в одной армии мира начальник связи не занимается вопросами оперативного управления.
Я также могу напомнить, что Балуевский категорически высказался против того, что бизнес и армия едины. Он был против того, что в армию привносятся коммерческие отношения, что стало возможным благодаря пришедшей туда питерской команде.
А в заключение я хочу сказать, что нынешний начальник Генерального штаба – это «калиф на час», так как ему 59 лет. Поэтому через год он должен будет написать президенту прошение о продлении срока службы, и, скорее всего, тогда его сменит какой-то заместитель министра, как мне кажется, Виктор Батурин, бывший помощник президента, который сейчас является заместителем начальника Генштаба.
Также я думаю, что нынешний начальник Генштаба не имеет такого политического нюха, который был у Балуевского. И ему в новой должности ориентироваться будет достаточно сложно, так как он по вооружениям-то работал полгода, а сейчас его назначили начальником Генштаба.
К тому же, штабники очень негативно относятся к офицерам без войск, хотя нынешний начальник Генштаба – действительно строевой офицер, который прошел все ступени и командовал взводом, ротой, батальоном, полком. Был командиром дивизии, поступил в Академию Генштаба, был начальником штаба округом, командующим береговыми войсками Балтийского флота. Четыре года он был командующим Сибирского округа и потом стал заместителем министра обороны.
И с точки зрения советской логики – это правильное назначение, так как в советские времена на должность начальника Генштаба, как правило, назначался не тот штабник, который присутствовал в штабе, а кто-то из командующих округов, кто имел огромнейший опыт и знал военную теорию изнутри.
И я думаю, что если новый начальник Генштаба будет иметь хороший политический нюх, потому что такой человек решает вопросы не только с министром обороны, но и с президентом, то он удержится на своем посту. А если не будет, то он обречен.
Но лично мое мнение – должен быть федеральный закон, который определяет обязанности министра обороны и то, чем он занимается, и также должен быть федеральный закон, который определяет, чем руководит Генеральный штаб. Возможно, это может быть один документ, но если его не будет, то мне кажется, столкновения между министром обороны и начальником Генерального штаба, будут продолжаться, кто бы ни был на этих должностях. Ведь мы помним аналогичные конфликты, которые имели место между Сергеем Ивановым и Анатолием Квашниным, и т.д.
- А как Вы полагаете, нет ли в уходе Балуевского политической подоплеки? С одной стороны, поскольку он известен своими заявлениями о перенацеливании ракет, адекватных ответах и т.д., его могли убрать из Генштаба, чтобы эта риторика не осложняла переговорный процесс России с США. С другой стороны, эта жесткость может быть востребована при разработке Совбезом новых военно-стратегических документов, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Дело в том, что Балуевский, пожалуй, единственный специалист, который участвовал почти во всех заседаниях Совета Россия-НАТО и в разработке почти всех документов, касающихся взаимодействия между Россией и НАТО. И он откровенно говорил, что если раньше, еще пять лет назад, мы проводили с НАТО совместные учения по ПРО, и не имели разногласий по этому поводу ни с Германией, ни с Францией, в том числе, в вопросах размещения этих ракет на европейской территории, то США поступили нетактично не только по отношению к России, но и к этим большим европейским странам, поставив их в тупик, когда предложили Чехии и Польше разворачивать систему ПРО на их территории.
В то же время идея Балуевского о создании евро-ПРО поддерживается Францией и Германией, и для них это более предпочтительный вариант, чем тот, который реализуют США.
И Балуевский достаточно прямо говорил о том, о чем другие говорят в завуалированной форме – если в Польше или в Чехии будут только РЛС и ракеты, но не будет пункта слежения (вся система ПРО состоит из трех элементов – космическая станция, которая засекает момент пуска ракеты, затем РЛС отслеживает эту ракету и дает команду пункту слежения, который управляет противоракетами и дает им команду на пуск), а американцы этот момент скрывают – значит, однозначно, эти ракеты вполне могут быть предназначены для России и неизвестно, какие ракеты находятся на стартовой площадке в Польше. Россия не участвует в контроле, а раз нет, то Балуевский об этом и заявил, и сделал все правильно.
Но политический момент есть еще один – решение об отставке был принято давно, в марте-апреле, но Путин решил, что лично он, до инаугурации, не будет заниматься подобными отставками, пусть это делает Медведев. Что и произошло.
- Но давайте вернемся к Совбезу. Как Вы расцениваете возможность расширения его полномочий, и какую роль в этой структуре сможет играть Балуевский?
Ну, понижение лично его статуса однозначно. Одно дело – он был начальником Генштаба, а другое дело – заместителем секретаря Совбеза. Однако весь вопрос заключается в задачах, которые поставлены перед этой структурой. Дело в том, что военная доктрина не может быть разработана как таковая прежде, чем будет разработана доктрина национальной безопасности. Поэтому сейчас я рассматриваю связку Балуевского с Патрушевым именно в этом ключе – эти люди в состоянии разработать доктрину национальной безопасности и дать старт именно военной доктрине.
И мы не должны забывать все-таки о том, что именно эта структура – Совет безопасности – в состоянии озадачить Министерство обороны, Министерство внутренних дел, ФСБ, другие структуры, Академию военных наук и т.д. – и организовать написание доктрины национальной безопасности. Один человек это не может сделать, это понятно. Ведь сама доктрина национальной безопасности охватывает все – военную доктрину, доктрину морской безопасности и т.д.
Поэтому, я повторяю, эти два человека в состоянии решить эту задачу – Балуевский будет курировать написание военной доктрины, а Патрушев – доктрину национальной безопасности.